法學博士、山東大學法治中國研究所研究員馮威
進一步提高物業(yè)管理法治化水平，推動物業(yè)管理在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展，應當以厘清物業(yè)管理地方立法屬性為前提，以回答物業(yè)管理立法的時代命題為指引。
物業(yè)管理地方立法屬性的界定根據(jù)
物業(yè)管理地方立法分為省級和設區(qū)的市級立法兩個層次，考察既有立法，兩個層次的《物業(yè)管理條例》在規(guī)范內(nèi)容上并無本質(zhì)區(qū)別，此類立法到底為何種屬性，尤其是在部門法的劃分中如何定位，主要界定根據(jù)有四：
一是立法權(quán)限。物業(yè)管理地方立法的直接依據(jù)是《中華人民共和國立法法》第八十條的規(guī)定，即“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”和第八十一條的規(guī)定，即“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī)”。物業(yè)管理省市兩級立法權(quán)限的公約數(shù)是八十一條規(guī)定，從四類事項上看，物業(yè)管理立法屬于“城鄉(xiāng)建設與管理”和“基層治理”事務。綜上可知，物業(yè)管理地方立法規(guī)定的是地方治理事務。
二是立法依據(jù)。立法依據(jù)是判斷物業(yè)管理地方立法屬性的又一觀測口。考察若干件相關(guān)立法文本發(fā)現(xiàn)，2021年民法典施行后制定或修改的物業(yè)管理地方立法幾乎都在第一條明確了以民法典和物業(yè)管理條例為立法依據(jù)。繼而考察多件有關(guān)地方立法的說明不難發(fā)現(xiàn)，除上述法律法規(guī)外，中共中央辦公廳《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（2019）、中共中央 國務院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》（2021）、住房城鄉(xiāng)建設部等十部委《關(guān)于加強和改進住宅物業(yè)管理工作的通知》等政策文件也是立法的重要指導，甚至是事實上的依據(jù)。因此，從這個角度看，物業(yè)管理地方立法是將物業(yè)管理相關(guān)民事基本法律、行政管理法規(guī)、社會治理政策文件等融入一部法規(guī)的制度努力。
三是立法目的。立法目的條款反映立法者對該法的功能預期?？疾煳飿I(yè)管理地方立法關(guān)于立法目的的表述，其中的“公約數(shù)”主要包括：規(guī)范物業(yè)管理活動，維護業(yè)主、物業(yè)使用人及相關(guān)物業(yè)服務人的合法權(quán)益，營造良好的生活環(huán)境以及促進社會和諧穩(wěn)定。在最近兩年出臺的相關(guān)立法中，也出現(xiàn)了關(guān)于立法目的的較新表述，展現(xiàn)出地方特色，比如“構(gòu)建黨建引領(lǐng)社區(qū)治理框架下的物業(yè)管理體系”“建設和諧宜居社區(qū)”（《北京市物業(yè)管理條例》，2024），“弘揚社會主義核心價值觀”（《福建省物業(yè)管理條例》，2023），等等。從這些條款中可以發(fā)現(xiàn)：物業(yè)管理關(guān)系千家萬戶的安寧幸福，也是基層社會治理的重要陣地，推動物業(yè)管理工作融入社區(qū)治理體系，積極防范化解物業(yè)管理引發(fā)的矛盾糾紛，已然成為物業(yè)管理地方立法的基本共識。
四是立法內(nèi)容。物業(yè)管理地方立法的內(nèi)容是判斷其屬性的核心指標。梳理總結(jié)考察物業(yè)管理地方立法的主要內(nèi)容，主要集中在三個方面：一是關(guān)于物業(yè)管理的規(guī)定，如物業(yè)管理區(qū)域的劃定、物業(yè)使用與維護等內(nèi)容；二是關(guān)于對物業(yè)管理進行監(jiān)管的規(guī)定，如對物業(yè)服務提出剛性要求，又如《濟南市物業(yè)管理條例》專設監(jiān)督管理一章，規(guī)定了住房和城鄉(xiāng)建設主管部門及其他行政主管部門相關(guān)的監(jiān)管職責；三是促進社區(qū)/社會治理的規(guī)定，如指導業(yè)主成立業(yè)主委員會，推動建立黨建引領(lǐng)下的物業(yè)管理協(xié)商共治機制、協(xié)調(diào)物業(yè)管理糾紛等內(nèi)容。綜上可見，物業(yè)管理地方立法的內(nèi)容亦具有綜合性、多元化特征，兼具權(quán)屬厘定、行政監(jiān)管和社會共治內(nèi)容。
物業(yè)管理地方立法需要回答的時代命題
立法因應群眾期盼和社會需求，是法治建設的一條基本規(guī)律，物業(yè)管理地方立法自然也需要回答若干重大的時代命題，擇要有四。
一是加強業(yè)主共同體的組織化。物業(yè)管理地方立法要直面實踐中業(yè)主委員會成立難、運行難、作用發(fā)揮不充分等突出的現(xiàn)實難題，將加強業(yè)主共同體的組織化作為重要目標，不斷加強對業(yè)主組織化工作的指導、協(xié)助和監(jiān)督。
二是保障行政監(jiān)管有效供給。針對小區(qū)物業(yè)管理糾紛多的特點，物業(yè)管理地方立法要加強行政監(jiān)管工作，如加強行政執(zhí)法力度，推進行政執(zhí)法和城市管理服務進小區(qū)，重點查處違章搭建、毀綠占綠、棄置垃圾、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違反消防規(guī)定等違法違規(guī)和侵占業(yè)主合法權(quán)益的行為、在籌備成立業(yè)主大會以及召開業(yè)主大會期間嚴重擾亂公共秩序的行為等；再如充實基層行政監(jiān)管力量，明確各行政部門的監(jiān)管職責，配備必要的公務人員等。
三是提升社區(qū)/基層治理水平。2023年，立法法修改，增加設區(qū)的市“基層治理”立法權(quán)限，這也意味著，基層治理可以根據(jù)城市的自身特點、地域文化、自然稟賦和經(jīng)驗傳統(tǒng)開展制度建設，呈現(xiàn)百花齊放、不拘一格的地方特色。因此，物業(yè)管理地方立法應當立足地方治理需要，在提升社區(qū)治理水平上做文章、做增量。
四是化解矛盾糾紛。定紛止爭是法的基本功能，也是物業(yè)管理立法的初心使命。物業(yè)管理地方立法應當總結(jié)物業(yè)管理中矛盾糾紛產(chǎn)生和化解的規(guī)律，以制度化的方式予以防范化解，如加強物業(yè)管理調(diào)解組織建設，發(fā)揮基層綜治中心和網(wǎng)格員作用等，積極促進物業(yè)管理矛盾糾紛就地化解。
綜合考慮立法權(quán)限和立法目的，物業(yè)管理地方立法的主要任務集中于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)、物業(yè)服務合同兩處。未來，物業(yè)管理地方立法的側(cè)重有三：一是為業(yè)主共同體的組織化提供支持和指引；二是夯實物業(yè)相關(guān)行政監(jiān)管、行政執(zhí)法力量；三是法治融合自治、德治，促進社會建設。
本文節(jié)選自法學博士、山東大學法治中國研究所研究員馮威在物業(yè)管理行業(yè)“總對總”訴調(diào)對接機制試點工作推進會暨“良法善治與行業(yè)發(fā)展”物業(yè)管理法治論壇上的發(fā)言