文 / 趙安然（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心助理研究員）
隨著城市步入存量發(fā)展的新時(shí)期，存量房屋規(guī)模大、老齡化凸顯、安全隱患突出，傳統(tǒng)的住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金難以滿足日益增長(zhǎng)的住房維修改造需求，其管理面臨困境。
鑒于此，各大城市紛紛開(kāi)始完善房屋從開(kāi)發(fā)建設(shè)到維護(hù)使用的全生命周期基礎(chǔ)性制度，并建立房屋體檢、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等制度，形成房屋安全長(zhǎng)效機(jī)制。其中，杭州市結(jié)合資金市級(jí)統(tǒng)管模式試點(diǎn)改革工作，在促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)維修資金高效管理、簡(jiǎn)化使用等方面開(kāi)展了有益探索。本文通過(guò)對(duì)“杭州經(jīng)驗(yàn)”的基本做法、存在問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議，以期推動(dòng)城鎮(zhèn)住房可持續(xù)維修改造，加快形成制度化的資金投入機(jī)制。
杭州市專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理的基本情況及經(jīng)驗(yàn)做法
杭州市自1997年12月啟動(dòng)、2002年2月起全面開(kāi)展物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金歸集工作，根據(jù)《關(guān)于公布杭州市物業(yè)維修基金具體標(biāo)準(zhǔn)的通知》（杭房局〔2005〕號(hào)）顯示，專(zhuān)項(xiàng)維修資金繳交以不帶電梯物業(yè)35元/平方米、帶電梯物業(yè)65元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，此后一直未做出調(diào)整。截至2023年8月底，全市物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金累計(jì)歸集301.5億元。從主城三區(qū)來(lái)看，繳交覆蓋率達(dá)到60%—70%，但維修資金使用率較低，全市僅為4.3%。
為進(jìn)一步加強(qiáng)維修資金統(tǒng)籌管理，提高資金使用率，杭州市采取四項(xiàng)舉措。
第一項(xiàng)，通過(guò)市級(jí)統(tǒng)管、區(qū)縣經(jīng)辦的備用金管理模式強(qiáng)化管理規(guī)范性。
在原屬地管理模式下，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)區(qū)縣在維修資金管理上存在資金挪用、保值增值能力差等問(wèn)題，增值利率僅為1%多，而市級(jí)管理的規(guī)范性則更強(qiáng)。于是，自2022年9月起，杭州市開(kāi)展市級(jí)統(tǒng)管資金改革試點(diǎn)，明確由市級(jí)維修資金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金歸集、存儲(chǔ)、核算和信息系統(tǒng)建設(shè)維護(hù)，區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)資金撥付和日常監(jiān)管等工作。截至2023年8月底，區(qū)縣新歸集資金已統(tǒng)一交存至市級(jí)歸集銀行專(zhuān)戶，原有資金已實(shí)現(xiàn)“應(yīng)歸盡歸”。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人統(tǒng)計(jì)，改革后市級(jí)統(tǒng)管的資金規(guī)模將多出三分之二。在此基礎(chǔ)上，由市級(jí)專(zhuān)戶定期（一般為半年）撥付相應(yīng)額度備用金至各區(qū)、縣（市）專(zhuān)戶，用于日常資金撥付。目前備用金規(guī)模大概3000萬(wàn)元，僅占區(qū)縣專(zhuān)項(xiàng)維修資金歸集量的0.5%，但該模式有利于實(shí)現(xiàn)資金安全和保值增值，提高管理的規(guī)范性。
第二項(xiàng)，設(shè)立簡(jiǎn)易程序提高維修資金使用效率。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》和《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理辦法》，資金使用須遵循“雙三分之二”表決原則。但實(shí)際中多為線下表決，組織業(yè)主參與表決難度大，維修資金申請(qǐng)使用難。針對(duì)此困境，杭州市設(shè)立資金使用簡(jiǎn)易程序，并在2021年修訂的《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》中進(jìn)一步擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序適用范圍，在電梯、消防設(shè)施等涉及公共安全的維修項(xiàng)目基礎(chǔ)上，將“外立面脫落、圍墻道路坍塌、屋面外墻滲漏、排水設(shè)施嚴(yán)重堵塞損壞”4種居民經(jīng)常遇到的急需維修情形納入。出現(xiàn)上述情況的，維修方案經(jīng)業(yè)主委員會(huì)審核同意并經(jīng)所在街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)后，可直接申請(qǐng)使用維修資金，無(wú)須業(yè)主表決。據(jù)物管中心統(tǒng)計(jì)，近3年簡(jiǎn)易程序占使用量的40%-50%，2022年專(zhuān)項(xiàng)維修資金約24.2%用于房屋滲漏維修、29.6%用于電梯維修、23.7%用于消防設(shè)施設(shè)備維修，破解了資金“動(dòng)用少、使用難”的情況。
第三項(xiàng)，針對(duì)消防項(xiàng)目提高維修資金使用強(qiáng)制性。
保修期滿后的消防設(shè)施設(shè)備作為共用設(shè)施設(shè)備，其維護(hù)、更新、改造根據(jù)《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，可通過(guò)一般程序（“雙三分之二”同意）和簡(jiǎn)易程序（經(jīng)業(yè)主委員會(huì)書(shū)面同意無(wú)需表決）兩種方式申請(qǐng)使用物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金。但用于消防項(xiàng)目的資金使用仍存在困難，一是業(yè)主消防安全意識(shí)不健全，表決較難通過(guò)；二是部分小區(qū)未成立業(yè)委會(huì)，不能采用簡(jiǎn)易程序；三是業(yè)委會(huì)認(rèn)為消防設(shè)施改造不如電梯改造等重要，從而不愿意動(dòng)用資金。針對(duì)消防設(shè)施維修困境，杭州市2017年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步明確消防設(shè)施設(shè)備維修申請(qǐng)使用物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金相關(guān)程序的通知》，規(guī)定保修期滿后的消防設(shè)施設(shè)備嚴(yán)重失修，存在重大火災(zāi)隱患，經(jīng)公安消防部門(mén)責(zé)令改正通知后，業(yè)主不進(jìn)行維修、更新、改造的，由屬地區(qū)政府組織或者指定有關(guān)單位代為維修、更新、改造，所需費(fèi)用可從已建有相應(yīng)物業(yè)小區(qū)的物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金中列支。該規(guī)定體現(xiàn)了效率和公平的權(quán)衡，當(dāng)業(yè)主怠于行使自己的維修義務(wù)，政府應(yīng)該強(qiáng)制執(zhí)行。
第四項(xiàng)，探索使用維修資金購(gòu)買(mǎi)電梯保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期管養(yǎng)。
杭州市大力推進(jìn)電梯安全治理的改革創(chuàng)新，于2019年在拱墅區(qū)率先開(kāi)展投保電梯全生命周期綜合保險(xiǎn)申請(qǐng)使用物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金試點(diǎn)工作。維修資金投保是對(duì)物業(yè)服務(wù)費(fèi)的“補(bǔ)充”機(jī)制，當(dāng)物業(yè)服務(wù)費(fèi)中電梯日常檢驗(yàn)維護(hù)費(fèi)用和物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收益不足以支付全部保費(fèi)時(shí)才可申請(qǐng)使用維修資金。首次投保使用維修資金需滿足“雙三分之二”原則，再次申請(qǐng)可由業(yè)委會(huì)按簡(jiǎn)易程序操作。維修資金撥付限額根據(jù)電梯性質(zhì)、使用年數(shù)，按照保費(fèi)金額的相應(yīng)比例確定（表1），以年為周期撥付。該機(jī)制有助于緩解電梯管養(yǎng)壓力，試點(diǎn)期間，累計(jì)300臺(tái)次電梯申請(qǐng)使用65.05萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)維修資金投保，承保電梯故障率同比下降20%以上，大修速度提升90%以上，投訴率下降33%以上。
杭州市專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理存在的問(wèn)題
杭州市在開(kāi)展住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理試點(diǎn)改革工作后，也發(fā)現(xiàn)了很多新問(wèn)題，主要可歸為三大類(lèi)。
其一，對(duì)維修資金歸集缺乏強(qiáng)制性約束手段。目前杭州市僅規(guī)定新房銷(xiāo)售的物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金，由建設(shè)單位代收代繳，區(qū)縣政府在辦理房屋竣工驗(yàn)收備案之前通過(guò)系統(tǒng)核驗(yàn)物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金交存情況，但對(duì)于未按規(guī)定按時(shí)足額繳納者缺乏強(qiáng)制性約束措施。此外，對(duì)于二手房交易并未出臺(tái)明確政策要求業(yè)主補(bǔ)足專(zhuān)項(xiàng)維修資金，對(duì)于大多尚未進(jìn)入市場(chǎng)交易的存量房也缺乏有效的資金歸集機(jī)制。
其二，簡(jiǎn)易程序和消防、電梯相關(guān)維修資金使用機(jī)制缺乏上位法支撐。雖然杭州市在物業(yè)管理?xiàng)l例修訂后增加了簡(jiǎn)易程序，但對(duì)于其突破“雙三分之二”表決機(jī)制的規(guī)定難以在《中華人民共和國(guó)民法典》《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理辦法》等上位法中找到依據(jù)。同時(shí)，也缺乏配套政策或補(bǔ)充規(guī)定防范物業(yè)服務(wù)企業(yè)借機(jī)轉(zhuǎn)嫁成本，以簡(jiǎn)易程序侵犯業(yè)主利益。此外，杭州市創(chuàng)新探索的消防項(xiàng)目可由基層政府代為維修、劃轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)維修資金的做法以及使用維修資金購(gòu)買(mǎi)電梯保險(xiǎn)機(jī)制均缺乏上位法的背書(shū)，限制了其推廣力度。電梯保養(yǎng)原本需要物業(yè)費(fèi)投入的部分和申請(qǐng)維修資金的職責(zé)邊界需通過(guò)政策法規(guī)進(jìn)一步厘清，防止出現(xiàn)將保修責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到專(zhuān)項(xiàng)維修資金的情況。
其三，小區(qū)公共收益難以有效補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)維修資金。新修訂的《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定小區(qū)共有收益主要用于補(bǔ)充物業(yè)專(zhuān)項(xiàng)維修資金，但并未要求具體的補(bǔ)充比例和周期等。因此，實(shí)際執(zhí)行的小區(qū)很少，部分小區(qū)寧愿選擇將經(jīng)營(yíng)性收益給業(yè)主“發(fā)紅包”也不補(bǔ)充維修資金賬戶，究其原因是存入后申請(qǐng)資金使用的審批流程過(guò)于復(fù)雜，一般3—5個(gè)月都拿不到錢(qián)，而錢(qián)由業(yè)委會(huì)保管則在一定額度內(nèi)無(wú)需業(yè)主表決即可決定資金使用。另外，和其他典型城市如武漢相比，杭州市物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致需要用更多經(jīng)營(yíng)性收益彌補(bǔ)小區(qū)公共部位設(shè)施設(shè)備維修的資金需求，進(jìn)而削弱了其補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)維修資金的能力，形成惡性循環(huán)。
對(duì)于完善住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理的對(duì)策建議
通過(guò)總結(jié)“杭州經(jīng)驗(yàn)”，筆者對(duì)于各地進(jìn)一步完善住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理提出以下對(duì)策建議。
首先，形成可復(fù)制清單，推廣杭州特色經(jīng)驗(yàn)。維修資金的有效管理和使用是長(zhǎng)期以來(lái)的制度難題，在這些方面，可將杭州市試點(diǎn)的市級(jí)統(tǒng)管、區(qū)縣經(jīng)辦的備用金管理模式，維修資金適用簡(jiǎn)易程序、消防項(xiàng)目、電梯保險(xiǎn)等特色經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并形成可復(fù)制清單，在與之類(lèi)似的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)予以推廣。此外，對(duì)于電梯保險(xiǎn)機(jī)制，當(dāng)前可以拱墅區(qū)為典型，不斷增加試點(diǎn)小區(qū)，做大電梯綜合保險(xiǎn)資金池，以點(diǎn)帶面，監(jiān)控保險(xiǎn)公司資金平衡情況。借助電梯投保中覆蓋全生命周期的商業(yè)保險(xiǎn)理念、物業(yè)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)維修資金共同負(fù)擔(dān)保費(fèi)以及“以小博大”撬動(dòng)保險(xiǎn)資金的理念，為住房養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)提供借鑒。
其次，建立一二手房交易與專(zhuān)項(xiàng)維修資金繳存聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？蓞⒖己贾菔薪?jīng)驗(yàn)，針對(duì)新建商品住房，建立商品房預(yù)售資金釋放和維修資金繳存聯(lián)動(dòng)機(jī)制。若樓盤(pán)竣工時(shí)開(kāi)發(fā)商尚未代業(yè)主及時(shí)足額繳納維修資金，則委托預(yù)售資金第三方托管機(jī)構(gòu)將可釋放的預(yù)售資金定向繳存補(bǔ)足維修資金。對(duì)于二手住房，建立二手房交易和維修資金余額審核聯(lián)動(dòng)機(jī)制。若未交存維修資金或維修資金不足首次交存額的一定比例（如30%），則無(wú)法進(jìn)行交易，通過(guò)強(qiáng)制性手段保證維修資金“應(yīng)歸盡歸”。
再次，在上位法中明確適用維修資金使用簡(jiǎn)易程序的具體內(nèi)容。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在《中華人民共和國(guó)民法典》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理辦法》等上位法中明確適用維修資金簡(jiǎn)易程序的具體內(nèi)容。如房屋滲漏、外墻及附著物脫落、電梯消防設(shè)施故障等，可無(wú)需經(jīng)過(guò)業(yè)主表決。同時(shí)，對(duì)于利用簡(jiǎn)易程序惡意規(guī)避表決程序、濫用維修資金的行為，探索通過(guò)建立“黑名單”制度等方式加大處罰力度。此外，還可先以地方性法規(guī)的形式，將電梯保險(xiǎn)、消防項(xiàng)目使用專(zhuān)項(xiàng)維修資金的經(jīng)驗(yàn)制度化，再進(jìn)一步完善上位法相關(guān)規(guī)定。
最后，推動(dòng)形成小區(qū)公共收益補(bǔ)充維修資金的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，可對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)補(bǔ)充細(xì)則，明確使用小區(qū)經(jīng)營(yíng)性收益補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)維修資金賬戶的具體比例和頻率等要求，禁止將經(jīng)營(yíng)性收益直接返還給業(yè)主。對(duì)于將經(jīng)營(yíng)性收益存入維修資金專(zhuān)戶的業(yè)委會(huì)，簡(jiǎn)化資金提取審批程序，如在一定限額范圍內(nèi)用于小區(qū)公共維修事項(xiàng)的資金可由業(yè)委會(huì)直接申請(qǐng)、公示，無(wú)需經(jīng)過(guò)業(yè)主表決等。
另一方面，對(duì)于年限久遠(yuǎn)、公共部位維修需求較大的老舊小區(qū)，探索將物業(yè)管理雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和物業(yè)費(fèi)收取納入強(qiáng)制性規(guī)定，并建立業(yè)主誠(chéng)信檔案，引導(dǎo)居民增強(qiáng)居住購(gòu)買(mǎi)服務(wù)意識(shí)。同時(shí)，在《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《物業(yè)服務(wù)合同》中，明確界定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，避免一些本應(yīng)由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)的維保事項(xiàng)卻由政府相關(guān)部門(mén)或全體業(yè)主買(mǎi)單，減少物業(yè)費(fèi)對(duì)公共收益的侵占，進(jìn)而促進(jìn)公共收益對(duì)維修資金的有效補(bǔ)充，形成“良性循環(huán)”。（原載于《中國(guó)物業(yè)管理》雜志2024年第2期）