文/楊萌 《中國物業(yè)管理》雜志社總編
近日，筆者深入合肥市采訪調(diào)研，了解了當(dāng)?shù)匚飿I(yè)合同糾紛“化于未發(fā)、止于訴前、終于訴內(nèi)”的工作經(jīng)驗(yàn)，特別是物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會(huì)成立了物業(yè)合同糾紛調(diào)解中心(以下簡稱調(diào)解中心)，以糾紛調(diào)解為切入點(diǎn)，積極融入基層社會(huì)治理的工作實(shí)踐。
自2020年8月駐合肥市蜀山人民法院物業(yè)合同糾紛調(diào)解工作室掛牌成立以來，調(diào)解中心至今已在合肥市五家人民法院成立物業(yè)合同糾紛調(diào)解工作室。
2020年8月至2020年末，合肥市兩級(jí)法院共新收物業(yè)合同糾紛案件35130件，一審以調(diào)解或撤訴結(jié)案的26517件，調(diào)撤率為77.13%。
調(diào)解中心的工作取得了突出成效，受到了央廣網(wǎng)、人民日報(bào)社·人民數(shù)字、“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”學(xué)習(xí)平臺(tái)、合肥日報(bào)等媒體的關(guān)注和報(bào)道。近兩年，物業(yè)管理行業(yè)內(nèi)，中國物協(xié)法專委、各地行業(yè)協(xié)會(huì)也紛紛前來“取經(jīng)”。
接下來，從媒體觀察者的視角，結(jié)合本次采訪調(diào)研，談?wù)勎飿I(yè)合同糾紛調(diào)解工作。
對(duì)糾紛調(diào)解的再認(rèn)識(shí)
在赴合肥采訪調(diào)研之前，我和編輯部查閱資料，對(duì)糾紛調(diào)解相關(guān)知識(shí)進(jìn)行了一次“補(bǔ)課” 學(xué)習(xí)。
對(duì)于調(diào)解，《辭?！肥沁@樣解釋的：通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商，在查明事實(shí)、分清是非和雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，解決糾紛。
《辭?！分赋?，在我國有四種不同性質(zhì)的調(diào)解：
法院調(diào)解，即在人民法院主持下進(jìn)行的調(diào)解;
行政調(diào)解，即在國家行政機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的調(diào)解;
仲裁庭調(diào)解，即在仲裁庭主持下進(jìn)行的調(diào)解;
群眾調(diào)解，即在人民調(diào)解委員會(huì)主持下進(jìn)行的調(diào)解。
其中，“群眾調(diào)解”又被稱為“人民調(diào)解”。自2011年1月1日起施行的《人民調(diào)解法》第2條規(guī)定：人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。此外，我國的《憲法》《民事訴訟法》等法律法規(guī)中，也對(duì)人民調(diào)解工作作出了相應(yīng)的規(guī)定。
具體到本文的“物業(yè)合同糾紛調(diào)解”，準(zhǔn)確來說是“訴前調(diào)解”或者是“訴前和解”，即在調(diào)解組織的幫助下，由當(dāng)事人在訴訟前，自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛，結(jié)束訴訟。調(diào)解/和解的開始、進(jìn)行以及調(diào)解/和解協(xié)議的達(dá)成，取決于雙方當(dāng)事人的自愿。
從筆者在各地的調(diào)研情況來看，目前各地開展的物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解，雖然名字略有不同，有的叫“行業(yè)調(diào)解”，有的叫“社會(huì)調(diào)解”，但本質(zhì)上都屬于人民調(diào)解。在工作方式上，大多沒有法院審判人員的直接參與。但是，大都與司法調(diào)解結(jié)合，賦予調(diào)解更多公信力。而且，多數(shù)地方的糾紛調(diào)解工作都得到了法院支持。比如，提供培訓(xùn)和指導(dǎo)，提供辦公用房，定期溝通研討工作等等。
了解學(xué)習(xí)人民調(diào)解這項(xiàng)制度，除了內(nèi)涵上的把握，還應(yīng)該知曉其由來。
查閱的資料顯示，從3000多年前的西周官府中“調(diào)人”“胥吏”的官職;到2000多年前秦漢時(shí)期在縣以下的鄉(xiāng)、亭、里設(shè)有“夫”，承擔(dān)“職聽訟”;再到明代《大明律》“凡民間應(yīng)有詞訟，許耆老、里長準(zhǔn)受于本亭剖理”的規(guī)定，皆代表了人民調(diào)解制度的歷史淵源和文化傳承。
而現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解制度則是萌芽于土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期的農(nóng)會(huì)組織，到抗日戰(zhàn)爭時(shí)期陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)等設(shè)立“人民調(diào)解委員會(huì)”，再到1954年政務(wù)院頒布《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，標(biāo)志著人民調(diào)解制度的正式確立。
我國的人民調(diào)解制度，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，繼承和發(fā)揚(yáng)我國民間調(diào)解的歷史傳統(tǒng)，經(jīng)歷了新民主主義革命、社會(huì)主義革命與建設(shè)的實(shí)踐，不斷完善和發(fā)展起來的一項(xiàng)具有中國特色的、重要的社會(huì)主義民主法律制度。這是認(rèn)知人民調(diào)解的出發(fā)點(diǎn)，也是開展好這項(xiàng)工作的起點(diǎn)。
政策的引導(dǎo)和推動(dòng)
人民調(diào)解是一項(xiàng)政策性非常強(qiáng)的工作，從其產(chǎn)生、發(fā)展、創(chuàng)新的發(fā)展歷程來看，政策起到了十分重要的先導(dǎo)作用。
2009年7月，最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，提出要充分發(fā)揮人民法院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進(jìn)各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制。
2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，對(duì)多元解紛改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，提出了健全工作格局、推進(jìn)制度建設(shè)、搭建化解平臺(tái)、促進(jìn)各類非訴訟矛盾糾紛解決方式健康發(fā)展等工作任務(wù)，對(duì)于推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制在法治化軌道上發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。
2016年初，為貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于“加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)”的要求，司法部、中央綜治辦、最高人民法院、民政部制定印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)，相關(guān)部門密切配合，共同推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作。
2023年9月，最高人民法院、司法部出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用 推進(jìn)訴源治理的意見》，提出充分發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛預(yù)防化解中的基礎(chǔ)性作用，深入推進(jìn)訴源治理，從源頭上減少訴訟增量?！兑庖姟芬蠛粚?shí)人民調(diào)解“第一道防線”，加強(qiáng)矛盾糾紛排查預(yù)防，切實(shí)把矛盾糾紛排查作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、日常性工作，采取普遍排查與重點(diǎn)排查、日常排查與集中排查相結(jié)合等方式，不斷提高矛盾糾紛排查的針對(duì)性、有效性。
可以說，近年來出臺(tái)的政策為各地物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解工作指明了方向。特別是2023年9月最高人民法院、司法部的《意見》給出了十分明確的要求：
進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療、道路交通、勞動(dòng)爭議、物業(yè)等領(lǐng)域人民調(diào)解工作，積極向消費(fèi)、旅游、金融、保險(xiǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域拓展。這是首次明確提出“物業(yè)”領(lǐng)域，并將其列為重點(diǎn)領(lǐng)域。
合肥市的探索和啟發(fā)
“過程很艱難，但結(jié)果是好的。我們體驗(yàn)了工作的艱辛，也收獲了成績背后的喜悅?！被仡櫤戏适形飿I(yè)服務(wù)合同糾紛調(diào)解工作，合肥市物業(yè)管理協(xié)會(huì)會(huì)長程純潔感慨良多。
合肥市中級(jí)人民法院對(duì)全市兩級(jí)法院近三年審理的物業(yè)糾紛案件的梳理數(shù)據(jù)顯示，2020年至2022年，合肥市兩級(jí)法院共新收物業(yè)服務(wù)合同糾紛案件35130件，一審審結(jié)該類案件中適用小額訴訟程序的就達(dá)到27036件，占比78.63%。
合肥市中院民二庭副庭長、四級(jí)高級(jí)法官王養(yǎng)俊介紹說，在全市受理的物業(yè)糾紛案件中，超過97%是因拖欠物業(yè)費(fèi)引發(fā)的糾紛，剩余不足3%是因業(yè)主更換物業(yè)公司、業(yè)主行使知情權(quán)以及業(yè)主不滿增值物業(yè)服務(wù)約定、小區(qū)公共收益、業(yè)主違章搭建、物管用房管理等引發(fā)的糾紛。
就是在這樣的背景下，合肥市物業(yè)管理協(xié)會(huì)成立了“合肥市物業(yè)管理協(xié)會(huì)物業(yè)合同糾紛調(diào)解中心”，并在合肥市房產(chǎn)局和各法院的支持下，2020年8月，調(diào)解中心首先在合肥市蜀山人民法院成立駐院物業(yè)合同糾紛調(diào)解工作室。
之后，在全面總結(jié)蜀山區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2021年7月，調(diào)解中心駐合肥市包河區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室掛牌成立，2022年4月，調(diào)解中心駐合肥市廬陽區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室掛牌成立，2022年7月，調(diào)解中心駐合肥市高新區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室掛牌成立。
2022年10月，合肥某物業(yè)公司共計(jì)向法院起訴了40余件涉物業(yè)服務(wù)合同糾紛案件。包河區(qū)人民法院立案庭受理該批案件后，委托物業(yè)調(diào)解中心進(jìn)行訴前調(diào)解。
物業(yè)調(diào)解中心的主辦調(diào)解員在接到案件后，第一時(shí)間會(huì)同調(diào)解中心駐包河法院調(diào)解工作室主任，一起研究分析該項(xiàng)目的物業(yè)服務(wù)合同和物業(yè)公司的訴訟請求，同時(shí)，與雙方當(dāng)事人進(jìn)行充分溝通了解情況。經(jīng)過調(diào)解員的努力，該批案件的原告撤訴結(jié)案，僅僅十余天，該批案件全部調(diào)解成功。
在采訪中，程純潔將合肥市物業(yè)服務(wù)合同糾紛調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為四點(diǎn)：業(yè)主認(rèn)可、企業(yè)理解、法院歡迎、政府支持，并對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)開展糾紛調(diào)解工作提出五點(diǎn)建議：
一是將物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解的辦公地點(diǎn)盡量安置在法院，由法院提供辦公設(shè)施和場地，這樣更容易獲得當(dāng)事人的信任;
二是將物業(yè)管理行業(yè)調(diào)解(人民調(diào)解)與法院的司法調(diào)解結(jié)合，先進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣;
三是物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解需要“專業(yè)人干專業(yè)事”，最好是由律師和法律工作者承擔(dān)調(diào)解員角色;
四是要千方百計(jì)解決經(jīng)費(fèi)問題，既要自行籌集，也要善于爭取法院和政府部門給予的補(bǔ)貼;
五是調(diào)解人員可以實(shí)行專兼職結(jié)合，邀請物業(yè)服務(wù)企業(yè)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任兼職調(diào)解員，既發(fā)揮了專職調(diào)解員的法律專長，又發(fā)揮了兼職調(diào)解員的專業(yè)優(yōu)勢。
今年6月，合肥市十七屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議聽取并審議了合肥市中級(jí)人民法院關(guān)于全市法院物業(yè)服務(wù)合同糾紛審判工作情況的報(bào)告，對(duì)于合肥市物業(yè)服務(wù)合同糾紛“化于未發(fā)、止于訴前、終于訴內(nèi)”的工作經(jīng)驗(yàn)給予了充分肯定。
新時(shí)代的責(zé)任和使命
最高人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2022年，人民法院一審受理民事行政案件1610.6萬件，訴前調(diào)解未進(jìn)入立案程序的糾紛895萬件，超過一半的矛盾糾紛通過調(diào)解等非訴訟方式在成訴前得到有效化解。
目前，全國有人民調(diào)解委員會(huì)69.3萬個(gè)，基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)和重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)單位的組織網(wǎng)絡(luò)。2022年，通過人民調(diào)解方式化解的矛盾糾紛達(dá)1494萬件，其中人民法院委派委托調(diào)解成功675萬件;今年上半年調(diào)解矛盾糾紛877萬件，其中人民法院委派委托調(diào)解成功441萬件。
這些數(shù)據(jù)表明，人民調(diào)解將大量矛盾糾紛解決在了基層、化解在訴前，在基層矛盾糾紛化解中發(fā)揮了主渠道、主力軍作用。
2023年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域民事糾紛“總對(duì)總”在線訴調(diào)對(duì)接試點(diǎn)工作的通知》，選取北京、內(nèi)蒙古、浙江、福建、山東、廣東6省(區(qū)、市)開展試點(diǎn)，要求試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門從物業(yè)服務(wù)、房屋買賣、房屋租賃、建設(shè)工程合同糾紛調(diào)解中因地制宜選擇一項(xiàng)或多項(xiàng)開展試點(diǎn)。
其中，特別提到要發(fā)揮中國物業(yè)管理協(xié)會(huì)等5家全國性行業(yè)協(xié)(學(xué))會(huì)自律管理作用，共同成立全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域民事糾紛調(diào)解事務(wù)聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)，具體承擔(dān)對(duì)全國調(diào)解組織和調(diào)解員的日常管理職責(zé)。
該《通知》還就建立調(diào)解組織和調(diào)解員花名冊、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立溝通會(huì)商機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障、管理和服務(wù)、宣傳推廣、評(píng)估激勵(lì)體系等給出指導(dǎo)意見。
2023年11月6日，習(xí)近平總書記在會(huì)見全國“楓橋式工作法”入選單位代表時(shí)表示，要堅(jiān)持和發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，為推進(jìn)更高水平的平安中國建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。具體到物業(yè)糾紛調(diào)解工作來說，人民調(diào)解將承擔(dān)起更大的責(zé)任和使命。（原載于《中國物業(yè)管理》雜志2023年第11期）