使用維修資金改造后的武漢市世茂錦繡長江二期項(xiàng)目
文/吳正坤
我國維修資金管理制度誕生發(fā)展二十多年以來，維修資金由政府代管的模式發(fā)揮了重要作用。在政府代管下，資金池迅速歸集建立，資金總量逐年遞增，資金安全得到充分保障，大量房屋得到快速維修，維護(hù)了廣大業(yè)主的利益。
但是，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，業(yè)主權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，我們有必要重新審視并重塑現(xiàn)有的維修資金管理模式。
從“政府包干”到“業(yè)主自治”——自管模式是未來維修資金發(fā)展的必然方向
首先，從民法典規(guī)定來看，維修資金脫胎于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，是業(yè)主共同管理權(quán)與共有部分所有權(quán)的自然延伸。民法典將維修資金的籌集與使用納入業(yè)主重大共同事項(xiàng)的決策之中，意味著立法者在制定制度之初就已經(jīng)將業(yè)主自我管理作為維修資金制度的最根本核心要素，政府代管模式只是在特定歷史條件下實(shí)現(xiàn)此種管理模式的必要補(bǔ)充，而非最終發(fā)展方向。
其次，私權(quán)自治是民法典的重要立法精神。根據(jù)民法典，每一個(gè)民事法律主體都是能夠認(rèn)識(shí)自己私權(quán)利的理性人，理性人最了解自己的權(quán)利，也具有最大的動(dòng)力通過自由意志實(shí)現(xiàn)自己乃至整個(gè)團(tuán)體的利益最大化。業(yè)主是自身利益的最佳判斷者，法律和政府均不能越俎代庖代替業(yè)主對業(yè)主的權(quán)利進(jìn)行選擇。
再次，維修資金系業(yè)主的“私權(quán)利”，其運(yùn)行邏輯與責(zé)任分擔(dān)與代表“公權(quán)力”的政府機(jī)構(gòu)完全不同。在“私權(quán)領(lǐng)域”，“法無禁止即自由”是其法律關(guān)系運(yùn)行的基礎(chǔ)，而在“公權(quán)領(lǐng)域”，“法無授權(quán)即禁止”是公權(quán)力運(yùn)行的底線。政府代管模式下，管理機(jī)構(gòu)以“公權(quán)力”主體身份進(jìn)入“私權(quán)領(lǐng)域”，以“公權(quán)力”的運(yùn)行邏輯代替業(yè)主的自由意志，勢必會(huì)導(dǎo)致在事務(wù)處理上的價(jià)值取向偏離業(yè)主的實(shí)際需求，更會(huì)導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)上的民事責(zé)任與行政責(zé)任的混同。
最后，從政府部門改革來看，隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，政府簡政放權(quán)工作的開展，政府部門將發(fā)揮市場和社會(huì)的主體作用。在維修資金的管理上，政府的角色是“監(jiān)督者”，是“裁判員”，是“掌舵者”，主要的職責(zé)是在制定政策、引導(dǎo)、推動(dòng)、監(jiān)督上，這就需要業(yè)主們承擔(dān)起管理者的角色，對維修資金實(shí)行自主管理。
從“保姆”到“老師”——政府管理角色的重新定位
當(dāng)前，政府代管維修資金的一大歷史原因在于：
各地業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立率不高，業(yè)主自我管理機(jī)構(gòu)缺失;中國獨(dú)特的文化傳統(tǒng)導(dǎo)致“自我決策”機(jī)制在陌生人社會(huì)中無法有效運(yùn)行，業(yè)主缺乏參與公共事務(wù)管理的動(dòng)力;即使在成立了業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)的小區(qū)之中，鑒于業(yè)主委員會(huì)成員來自各行各業(yè)，受制于專業(yè)技術(shù)方面的原因，缺少管理小區(qū)的必要技能與素質(zhì)等等。
上述問題在現(xiàn)實(shí)中真實(shí)存在，因此，不少政府機(jī)構(gòu)基于促進(jìn)基層治理和諧發(fā)展的良好初心愿望，對維修資金管理以一種“全能保姆”的身份介入其中，以期通過政府全方位管理的效能，幫助業(yè)主解決最基礎(chǔ)最根本的維修需求。
但是，從歷史發(fā)展的眼光來看，政府“保姆”的身份角色可能會(huì)帶來更多的問題：在全能政府的氛圍下，本沒有自我管理內(nèi)在動(dòng)力的業(yè)主，會(huì)因?yàn)檎档锥訂适⑴c公共事務(wù)的動(dòng)力;本不具備管理技能的業(yè)主委員會(huì)，會(huì)因?yàn)檎虆⑴c而放棄提升管理技能的機(jī)會(huì)。于是，“保姆”的事務(wù)與壓力越來越多，責(zé)任越來越大，而業(yè)主自我管理的發(fā)展進(jìn)程又會(huì)因?yàn)楸Ｄ纺芰Ψ秶牟粩嘣黾佣Ｖ拱l(fā)展。
因此，在維修資金管理中，政府管理角色必須從“保姆”變化為“老師”，授人以魚不如授人以漁，不斷激發(fā)業(yè)主自我管理意識(shí)，鼓勵(lì)公共事務(wù)參與程度，提高公共事務(wù)管理能力，明確管理責(zé)任，才能使得維修資金“自管模式”逐步發(fā)展，避免政府自身陷入“塔西佗陷阱”。
從“監(jiān)管者”到“守夜人”——政府管理邊界的重構(gòu)
國務(wù)院《2016 年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》中強(qiáng)調(diào)，“緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)牛鼻子，以更有力舉措推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，反映了當(dāng)前我國建設(shè)有限政府的理念和決心。有限政府具體到維修資金管理上，就是政府對于專項(xiàng)維修資金的監(jiān)管目的應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督、保護(hù)業(yè)主合法的自治權(quán)利，給予業(yè)主自治組織必要的扶持、促進(jìn)業(yè)主自管的主體意識(shí)不斷提升，維護(hù)住宅小區(qū)良好的治理秩序、促進(jìn)住宅財(cái)產(chǎn)的保值增值。
因此，政府對專項(xiàng)維修資金業(yè)主自管行為的介入應(yīng)當(dāng)保持必要的限度，如果政府以監(jiān)管的名義過度介入，則違背了民法典的立法本意。
在監(jiān)管邊界上，政府監(jiān)管既是一種“有限干預(yù)”——容許業(yè)主自主管理資金過程中形成各種有效模式，又是一種“有效干預(yù)”——干預(yù)的目的是形成有效率的業(yè)主自主治理，克服業(yè)主組織等資金治理主體在資金運(yùn)營過程中的權(quán)威性不足和效率低下等弊病。具體而言，對于維修資金管理，政府只需要?jiǎng)澇龅拙€，在底線范圍內(nèi)的事務(wù)，交由業(yè)主自我決策，對于超出底線外的違法違規(guī)行為，則應(yīng)當(dāng)對違法者苛之以責(zé)任，對受害者施之以救濟(jì)。
在有限政府的邊界下，業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則與業(yè)主自治公約則顯得尤為重要：議事規(guī)則是業(yè)主自治的程序性保證，自治公約則是對全體業(yè)主具有普遍約束力的規(guī)范。立法及行政不應(yīng)當(dāng)對其作出過多限制，只要保證作為程序規(guī)范的議事規(guī)則具備最低限度的程序性正義，確保作為權(quán)利義務(wù)約束規(guī)范的自治公約不侵犯法律規(guī)定的業(yè)主基本權(quán)利即可。
人民的智慧是無窮的，業(yè)主既是小區(qū)生活的參與者，也是小區(qū)生活的管理人，因此也只有業(yè)主才能選擇最符合自己需要的管理模式。
從“單兵作戰(zhàn)”到“市場化分工”——“社會(huì)管理模式”是維修資金管理的必要補(bǔ)充
維修資金管理涉及物業(yè)服務(wù)、金融、造價(jià)、監(jiān)理、工程、消防、安防等多個(gè)復(fù)雜領(lǐng)域。在“政府代管”模式下，管理職責(zé)集中于住建房管系統(tǒng)，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等原因，由住建房管系統(tǒng)“單兵作戰(zhàn)”顯然無法有效匹配各個(gè)專業(yè)行業(yè)的管理需求。同樣，“業(yè)主自管”下，受制于業(yè)主自身專業(yè)素質(zhì)水平，許多專業(yè)領(lǐng)域缺乏專業(yè)知識(shí)，容易遭受信息不對稱帶來的權(quán)益受損。
如果說“政府代管”與“業(yè)主自管”是維修資金管理模式的兩個(gè)端點(diǎn)，那么“社會(huì)管理模式”便是這兩個(gè)端點(diǎn)之中的潤滑劑。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場上已經(jīng)出現(xiàn)了多行業(yè)、多領(lǐng)域的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)。政府完全可以制定必要的小區(qū)自治扶持計(jì)劃、培育第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)市場，由這些第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與、輔助業(yè)主對維修資金進(jìn)行科學(xué)化管理。
近幾年來，各地陸續(xù)建立的“維修資金第三方監(jiān)督服務(wù)”制度，便是社會(huì)機(jī)構(gòu)參與維修資金管理的縮影，其工作效能也足以證明在專業(yè)機(jī)構(gòu)的輔助下，業(yè)主的基本權(quán)益沒有受到侵害，反而獲得重要提升。
事實(shí)上，社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)對于維修資金管理的輔助作用并不局限于工程造價(jià)領(lǐng)域。在業(yè)主管理機(jī)關(guān)建設(shè)上，日本《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》第25條允許專業(yè)的管理公司作為業(yè)主選聘的管理執(zhí)行機(jī)關(guān)，以取代業(yè)主委員會(huì);《瑞士民法典》第 712 條規(guī)定，若管理人不能通過區(qū)分所有權(quán)人會(huì)議選任產(chǎn)生，則各區(qū)分所有權(quán)人可請求法院指派符合條件的第三方機(jī)構(gòu)作為管理人。
值得欣慰的是，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部曾多次表示研究制定保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與維修資金管理的相關(guān)制度，以成都為代表的城市已經(jīng)與金融保險(xiǎn)公司展開合作，制定了頗具特色的電梯維修保險(xiǎn)制度。由此可見，在未來發(fā)展中，“社會(huì)管理模式”可以作為維修資金從“政府代管”向“業(yè)主自管”的有效過渡。
筆者作為維修資金基層管理者，欣喜地看到民法典對于維修資金管理的支撐與促進(jìn)作用，同時(shí)也希望不斷優(yōu)化重塑現(xiàn)行維修資金管理模式，確保維修資金更加高效規(guī)范地服務(wù)于人民群眾。（原載于《中國物業(yè)管理》雜志2023年第8期）
作者系全國住宅專項(xiàng)維修資金監(jiān)管專家?guī)鞂＜?/span>