一、背景
社區(qū)是城市的細胞和基本單元，是城市賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)社會和諧的基礎(chǔ)與保證。在城市化的進程中，社區(qū)已成為完善城市功能、提高城市管理水平和居民素質(zhì)、維護社會穩(wěn)定的重要載體，充分發(fā)揮社區(qū)在加強和創(chuàng)新社會管理工作中的作用，是提升城市化水平、構(gòu)建和諧社會的必然選取。隨著改革開放的不斷深入與城鎮(zhèn)化進程不斷加快，社區(qū)的地位和功能發(fā)生了重大變化，社區(qū)已成為各種社會群體的聚集點、利益關(guān)系的交匯點、社會組織的落腳點，和諧社區(qū)建設的重要性日趨凸顯。加強和創(chuàng)新社區(qū)居委會在物業(yè)管理服務體制中作用，已成為構(gòu)建和諧社區(qū)的迫切需要。
社區(qū)管理與物業(yè)管理的深度融合是大勢所趨。社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。隨著傳統(tǒng)“單位社會”的逐步消解和社會管理重心的下移，社區(qū)管理與物業(yè)管理的交融性日益明顯。社區(qū)管理是在政府的指導下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項公共事務和公益事業(yè)進行的自我管理。物業(yè)管理則是一定的組織或個人對房屋及配套的設施設備和相關(guān)場地進行維修、養(yǎng)護、管理，維護相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動，是通過對物的管理從而實現(xiàn)對人的服務。
社區(qū)管理是一個大系統(tǒng)，物業(yè)管理作為社區(qū)管理的子系統(tǒng)，對社區(qū)管理起著重要的支撐作用。社區(qū)管理的內(nèi)容與物業(yè)管理的內(nèi)容在許多方面是一致的。如社會治安、公共衛(wèi)生、綠化美化、環(huán)境保護、鄰里關(guān)系等，雙方的目的和任務是完全一致的。物業(yè)服務工作包含著社區(qū)服務的內(nèi)容，社區(qū)服務寓于物業(yè)服務的實際工作中，由于社區(qū)管理與物業(yè)管理目標的交叉性，使兩者無論在實踐層面還是在政策法規(guī)層面都在逐步走向融合。
2016年2月6日國務院《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（十六）優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。對今后小區(qū)規(guī)劃提出了新的要求，即：小區(qū)的非封閉性要求，打破了原有的物業(yè)管理區(qū)域，非封閉小區(qū)將會成為主流，由此給業(yè)主委員會的成立帶來更大的困難，主要是物業(yè)管理區(qū)域相對松散了，帶來的是民主自治議事范圍的縮小，也對今后管理工作提出了更高的要求。另外，由于物業(yè)管理中業(yè)主在身份上都具有兩重性，相對物業(yè)公司而言他們是業(yè)主，但相對居委會而言他們又是居民。業(yè)主通過業(yè)主大會維護自身權(quán)益是合理的，而居民通過居委會的居民代表會議同樣可以維護自己的正當權(quán)益。居民和業(yè)主在概念范圍上并不完全相同，前者不再包括業(yè)主概念中的開發(fā)商在內(nèi)，因此，居委會在替居民維權(quán)的過程中就更有可能體現(xiàn)出公平與公正。
二、存在的困難與問題
盡管社區(qū)物業(yè)管理取得了一定的成績，但目前社區(qū)物業(yè)管理體制還不能適應當前物業(yè)管理形勢與任務的需要，社區(qū)物業(yè)管理服務還不能滿足居民日益增長的服務需求，還存在諸多的困難，主要表現(xiàn)為：
（一）隨著社區(qū)的建設和發(fā)展，物業(yè)管理工作進入了快速發(fā)展階段，但是，業(yè)主委員會作為現(xiàn)代社區(qū)物業(yè)管理的伴生物，卻始終沒有跟上步伐。而我市目前的作用尚未發(fā)揮，究其原因，業(yè)主委員會這一橋梁的作用沒有發(fā)揮是很重要的一個方面。業(yè)主委員會是代表廣大業(yè)主利益的組織機構(gòu)，是溝通業(yè)主和物業(yè)管理公司的橋梁，一個住宅小區(qū)如果沒有業(yè)主委員會，物業(yè)管理公司就可以單方面作決定，缺少監(jiān)督，業(yè)主的利益就得不到保障，社區(qū)管理也缺少了齊抓共管、建設文明的渠道。
（二）業(yè)主委員會“四難”情況并存
1.成立難
一是建設單位和前期物業(yè)企業(yè)對成立業(yè)主委員會態(tài)度消極。業(yè)主委員會的成立，是通過業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)出。根據(jù)《山東省物業(yè)管理條例》的規(guī)定，建設單位或前期物業(yè)企業(yè)應將業(yè)主入住情況及時報告物業(yè)主管部門和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以便相關(guān)部門能及時掌握相關(guān)情況啟動召開業(yè)主大會。但現(xiàn)實中建設單位或前期物業(yè)企業(yè)往往會認為成立業(yè)主委員會會對其活動形成制約，因而態(tài)度消極，往往不會主動報告甚至隱瞞業(yè)主入住情況，而相應的制度設計對此無任何應對之策。
二是部分業(yè)主委員會成立的動機目的偏離。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我市業(yè)主委員會的設立，其成立因素中“維權(quán)型”占相當比例。一些業(yè)主由于在購買或使用房屋的過程中感到自身的權(quán)益受到了損害，而在與開發(fā)商或物業(yè)公司交涉過程中覺得勢單力薄，需要聯(lián)合起來與開發(fā)商或物業(yè)公司抗衡，因而力促成立業(yè)主委員會。這種情形的業(yè)主委員會，其對抗情緒濃厚，其設立的不確定因素很多，不管最終設立的結(jié)果如何，必然是以維權(quán)開始，最終以維權(quán)結(jié)束。
三是組織難。社會上除極少數(shù)單位小區(qū)外，大多數(shù)小區(qū)都是零散住戶，戶與戶之間幾乎不來往，業(yè)主想維護自己的權(quán)益卻沒有組織依靠、沒有說話的地方，即使業(yè)主都有成立業(yè)主委員會的愿望，也不知怎樣發(fā)動、找誰組織！
三是業(yè)主意見統(tǒng)一難。目前物業(yè)管理領(lǐng)域，業(yè)主利益多元化格局已經(jīng)形成。由于牽扯到各方利益，業(yè)主對業(yè)主委員會的訴求各異，甚至相互對立，導致業(yè)主委員會遲遲不能成立。據(jù)統(tǒng)計，中心城區(qū)業(yè)主委員會成立還不足40%。如我市啟明海景嘉園小區(qū)建成后，相關(guān)部門多次組織召開業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會，但一直召集不起來。2014年12月，在相關(guān)部門的力推下，選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會，但由于停車收費糾紛，受到部分業(yè)主指責的業(yè)主委員會撂了挑子。后來雖然相關(guān)部門多次重新組織選舉業(yè)主委員會，但由于部分業(yè)主的對立，致使業(yè)主委員會選舉無法正常進行。
四是基層政府心有余而力不足。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，符合首次業(yè)主大會會議召開條件的，街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當在三十天內(nèi)組建籌建組。而基層政府工作千頭萬緒，而要做好業(yè)主大會的籌備以及業(yè)主委員會的選舉工作需要付出大量精力，因此基層政府往往此工作有心無力。
2．運行難
一是業(yè)主參與意識低。業(yè)主參與小區(qū)公共事務決策的積極性不高，對涉及的公共事務，大部分業(yè)主缺乏關(guān)注度，態(tài)度漠然，導致業(yè)主委員會的工作和決策缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ)。很多業(yè)主只關(guān)注跟自己切身相關(guān)的物業(yè)管理費有沒有變動，在對小區(qū)物業(yè)重大事件表決時，往往是“事前不關(guān)心，事后很熱情”，導致業(yè)主委員會工作開展難、決策執(zhí)行阻力大。
二是經(jīng)費和報酬難落實。雖然相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定業(yè)主大會與業(yè)主委員會的活動經(jīng)費及執(zhí)行委員、委員的報酬，從業(yè)主共有部分的收益中提取或者由全體業(yè)主承擔，但在實踐中由于經(jīng)費和報酬來源渠道的不確定性，許多業(yè)委會成員工作中付出了大量的精力，卻無法獲得相應的回報，再加上一些業(yè)主對業(yè)主委員會工作的不理解，導致許多業(yè)委會成員有種“出力不討好”的感覺，工作熱情低。
3．監(jiān)管難
一是街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、包括社區(qū)居委會指導和監(jiān)督業(yè)主委員會工作的職能被虛置。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、包括社區(qū)居委會對業(yè)主委員會工作負有指導和監(jiān)督的職責，但對于如何指導和監(jiān)督，應當履行哪些具體的職能卻沒有明確，導致這種指導和監(jiān)督處于一種無所適從的狀態(tài)，隨意性很大。另一方面，業(yè)主委員會作為業(yè)主向社會各方反映業(yè)主意愿和要求、并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的民間性組織，與社區(qū)居委會在居民自治方面存在著重疊，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對業(yè)主委員會行為缺乏行之有效的監(jiān)管手段。
二是業(yè)主對業(yè)主委員會工作的監(jiān)督難以落到實處。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，業(yè)主委員會由業(yè)主選舉產(chǎn)生，業(yè)主大會有權(quán)監(jiān)督業(yè)主委員會工作，聽取業(yè)主委員會的工作報告，改變或者撤銷業(yè)主委員會不適當?shù)臎Q定。也就是說，業(yè)主對業(yè)主委員會的監(jiān)督，主要是通過業(yè)主大會進行，而業(yè)主大會的召開，是由業(yè)主委員會負責召集。而現(xiàn)實中業(yè)主委員會很少召集召開業(yè)主大會，業(yè)主的監(jiān)督難以落實。
4.發(fā)展難
一是業(yè)委會組成人員良莠不齊。 由于成立和籌備工作的不規(guī)范，使業(yè)委會組成人員的素質(zhì)堪憂，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)業(yè)主委員會存在著成員采取不正當手段當選、有的甚至是開發(fā)商指定的問題。如我市觀海社區(qū)僑鄉(xiāng)廣場業(yè)主委員會從未召開業(yè)主大會，許多業(yè)主只知道有業(yè)主委員會，但不知道業(yè)主委員會成員是誰，導致55%業(yè)主聯(lián)名要求罷免業(yè)主委員會重新選舉。
二是業(yè)委會自身行為缺乏規(guī)范。 有的業(yè)主委員會為籌集活動經(jīng)費與物業(yè)企業(yè)搞灰色交易，利用小區(qū)公共資源謀私利，接受物業(yè)公司的財物饋贈等等。環(huán)翠區(qū)一小區(qū)業(yè)主委員會成立后，全然不顧法律規(guī)定，竟然欲與物業(yè)公司簽訂四十年的物業(yè)服務合同，后因業(yè)主的強烈反對而作罷。
三是工作方式亟待改進。有的業(yè)主委員會直接將自己定位為開發(fā)企業(yè)或物業(yè)公司的對立面，不僅起不到橋梁紐帶作用，而且事事對著干，對開發(fā)企業(yè)或物業(yè)公司維權(quán)訴求強烈，致使雙方對抗情緒較大，產(chǎn)生矛盾難以協(xié)調(diào)。
（三）業(yè)主委員會流于形式，難以發(fā)揮職能。
目前，很多業(yè)主委員會往往形同虛設，未能起到維護業(yè)主權(quán)益的作用。一方面，由于缺乏對業(yè)主委員會的有效制約和監(jiān)督機制，使得有些業(yè)主委員會成員在其位不謀其職，忽視業(yè)主的權(quán)益，濫用職權(quán)，任意決定業(yè)主共同事務，損害了業(yè)主的共同利益。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些業(yè)主委員會的成立往往伴隨著“炒掉老物業(yè)、降低物業(yè)費、服務質(zhì)量下降”的現(xiàn)象。另一方面，業(yè)主委員會的地位過于尷尬，許多決議只能靠業(yè)主自覺執(zhí)行。由于時間和精力等原因，業(yè)主參加業(yè)主大會的積極性不高。多數(shù)業(yè)主往往會因一己私利而不顧全體業(yè)主利益或公共利益，使得業(yè)主大會或業(yè)主委員會的決議很難得到有效執(zhí)行。這些都在一定程度上造成業(yè)主委員會不能發(fā)揮其職能。
（四）社區(qū)居委會與物業(yè)服務企業(yè)工作內(nèi)容的融合與不同。由于作為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)主體的居委會、物業(yè)公司兩方職責范圍與實際功能定位存在差異（居民委員會和物業(yè)服務企業(yè)分別是居民自治管理機構(gòu)與專業(yè)管理機構(gòu)），他們是為居民服務的兩個不同的組織機構(gòu)，沒有隸屬關(guān)系，因在管理職能、作用及服務管理內(nèi)容上有交叉、重疊，故在管理上“撞車”與“真空”現(xiàn)象并存，進而導致因職責及監(jiān)管界定不清引發(fā)了諸多的問題和矛盾。
三、對策與建議
（一）切實轉(zhuǎn)變觀念，加大扶持力度
社區(qū)是社會管理的基礎(chǔ)和落腳點，要充分認識社區(qū)居委會與物業(yè)管理服務在構(gòu)建和諧社會中的重要好處，充分發(fā)揮社區(qū)的社會管理和社會整合功能，使之成為構(gòu)建和諧物業(yè)管理的重要切入點和承載平臺，以社區(qū)居委會代行管理的進步推動社會的全面發(fā)展。
（二）完善政策法規(guī)，為社區(qū)發(fā)展營造良好環(huán)境。
讓居委會代行業(yè)主大會職能還在于明確賦予居委會代管資格，在我國物業(yè)管理發(fā)展的現(xiàn)有條件下，應該賦予居委會這種權(quán)利，采用多元化的物業(yè)管理體制，在有條件進行規(guī)范物業(yè)管理的成熟小區(qū)就組建業(yè)主大會進行業(yè)主的自治管理；而在居住人群復雜、難以建立業(yè)主大會或業(yè)主大會難于發(fā)揮作用的小區(qū)就不要搞一刀切，還是應該讓街道、居委會出面，或者是由居委會和業(yè)主大會共同管理。當然，哪些小區(qū)可以交業(yè)主大會管理，哪些小區(qū)需要居委會維權(quán)，還需要法律的進一步明確劃分。
（三）改進和創(chuàng)新聯(lián)系群眾機制，提高社區(qū)物業(yè)管理實效。
在社區(qū)物業(yè)管理方面，實現(xiàn)體制創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，擴大社區(qū)居委會的服務功能，構(gòu)建“社區(qū)——業(yè)委會（居民小組）——樓長——居民（業(yè)主）代表”的網(wǎng)格化管理體系。充分發(fā)揮基層黨組織的作用，使得居民（業(yè)主）遇到疑問或者困難時能夠及時找到不推諉、負職責的組織，讓他們的各項訴求有正常上傳的通道，更好地促進居民（業(yè)主）與政府間的雙向溝通與交流，減少或避免矛盾尖銳化現(xiàn)象。
（四）將居委會部分工作予以社會化
中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發(fā)展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織”。鑒于目前居委會與物業(yè)公司職責交叉、管理過程中出現(xiàn)“撞車”與“真空”等存在狀況，建議推動公共服務向社區(qū)延伸，即：推進居委會部分工作的社會化進程，將一些能夠社會化的工作如公共文化服務推向社會，吸引包括物業(yè)經(jīng)營主體在內(nèi)的社會力量，來參與和推進社區(qū)建設，以此減輕社區(qū)居委會的負擔。
目前，物業(yè)服務企業(yè)提供的各項服務已融于業(yè)主生活的點滴，“有事找物業(yè)”已經(jīng)成了廣大老百姓生活的一種習慣，自然就打通政策落地的“最后一米”，讓幸福在群眾家門口升級，進而打造“一站式”、“零距離”服務。
與此同時，增設由社區(qū)居委會為代表組成的監(jiān)督委員會，對推向社會物業(yè)經(jīng)營主體的社會化服務工作進行監(jiān)管。如此，可極大的精簡機構(gòu)工作人員，提高工作效率、節(jié)省財政費用支開。
（五）由居委會代為行使業(yè)委會職責
目前社區(qū)物業(yè)服務中存在的矛盾焦點：
物業(yè)服務企業(yè)與居委會：不少物業(yè)公司所承擔的任務，遠超出了物業(yè)服務合同約定的服務范圍。諸如小區(qū)鄰里矛盾引起的物業(yè)糾紛、一些政府部門下派給居委會承擔的事務、部分屬于業(yè)主大會決定范圍的管理責任等等，大多轉(zhuǎn)壓給物業(yè)公司。而物業(yè)公司又缺少相應的法定權(quán)限和資源手段，反而被推到了不少矛盾、沖突的風口浪尖。
業(yè)委會與物業(yè)服務企業(yè)：由于業(yè)委會的自身定位不夠清晰，故在業(yè)委會的組建、換屆和運行中都存在較多問題。在實踐中，業(yè)委會出現(xiàn)未經(jīng)業(yè)主大會授權(quán)擅自決策、擅自套用專項維修資金等情況時有發(fā)生，不僅侵害了業(yè)主的權(quán)益，同時引發(fā)了諸多矛盾。與此同時，還有部分業(yè)委會過分強調(diào)對物業(yè)管理的監(jiān)督作用，干涉物業(yè)公司的具體業(yè)務，束縛了物業(yè)公司的正常管理，造成雙方矛盾。
業(yè)委會作為業(yè)主大會的董事會，即：執(zhí)行機構(gòu)，承載著區(qū)域內(nèi)溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、維護等職責，被賦予了極大的權(quán)利。但因組織主體構(gòu)成有限（業(yè)主委員會由5至11人單數(shù)組成），故無法承擔并有效把控整個物業(yè)的監(jiān)管，在業(yè)主共有資產(chǎn)管理、公共區(qū)域收益支配、維修資金使用等方面在無法律制度規(guī)范約束、制裁的情況下就易出現(xiàn)失控狀況，如擅自決策、擅自支配、擅自套用公共收益或?qū)ｍ椌S修資金等情況，從而損害到全體業(yè)主的利益。
居委會作為基層群眾性自治組織，是在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的指導下開展包括：民政、勞動保障、計劃生育、黨建、宣傳、綜合治理及安全生產(chǎn)等工作。其組織行為有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴。如由居委會代為行使業(yè)委會職責，可有效的避免業(yè)委會在組織實施過程中出現(xiàn)天平失衡、中飽私囊等侵害全體業(yè)主利益的行為。
由此，建議充分發(fā)揮居委會的制度優(yōu)勢，由居委會代行業(yè)委會職責，創(chuàng)新制度設計、修訂相關(guān)草案及條例，明確分工及職責，以此減輕社區(qū)居委會的負擔、破解物業(yè)管理領(lǐng)域的各種難題。