物業(yè)管理的市場監(jiān)管
每個有效率并且講人道的社會都會要求混合經(jīng)濟的兩面——市場和政府的同時存在。如果沒有市場或者沒有政府，現(xiàn)代經(jīng)濟運作都會孤掌難鳴。
—— 保羅· 薩繆爾森
與私有產(chǎn)權(quán)制度和市場經(jīng)濟體制發(fā)育更為成熟的西方國家相比，我國的物業(yè)管理走過的是一條迥然不同的道路，其中的一個重要特征就是：政府在我國物業(yè)管理發(fā)展進程中扮演著不可或缺的角色。在上世紀九十年代中期至今的十五年時間里，我們不僅建立了一套具有中國特色的物業(yè)管理政策法規(guī)體系，而且構(gòu)建了一個覆蓋國家、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣四個層級的物業(yè)管理行政監(jiān)管系統(tǒng)。筆者認為，在總結(jié)物業(yè)管理三十年的發(fā)展和成就之際，各級從事物業(yè)管理行政監(jiān)管工作的同仁，有必要從繁雜的日常工作中抽身，重新研討物業(yè)管理市場監(jiān)管的依據(jù)和目標，分析梳理我國物業(yè)管理市場監(jiān)管的現(xiàn)狀和問題，學(xué)習(xí)借鑒先進國家地區(qū)和其他行業(yè)的經(jīng)驗和做法，并為今后優(yōu)化和完善我國物業(yè)管理市場監(jiān)管體系探索新路。
一、物業(yè)管理市場行政監(jiān)管的理論依據(jù)
（一）政府行政監(jiān)管是補救物業(yè)管理市場失靈的需要
物業(yè)管理有別于傳統(tǒng)房屋管理的本質(zhì)特征是市場化，理想的物業(yè)管理市場應(yīng)該是物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品能夠完全按照市場價格自愿地以貨幣形式進行等價交換，然而在物業(yè)管理市場的實際運作過程中，不可避免地存在以下三個方面的缺陷：
一是不完全競爭。在前期物業(yè)管理階段，由于業(yè)主共同利益代表者的天然缺位以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的被選擇地位，決定了建設(shè)單位作為初始業(yè)主在前期物業(yè)服務(wù)交易中的強勢地位，具體表現(xiàn)為建設(shè)單位對前期物業(yè)服務(wù)企業(yè)的選擇權(quán)和前期物業(yè)服務(wù)費用的定價權(quán)。在日常物業(yè)管理階段，雖然法律賦予業(yè)主大會自由締約和競價的地位，但業(yè)主大會制度的完善和業(yè)主團體的成熟是一個漫長的過程，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在物業(yè)管理市場中的賣方優(yōu)勢地位亦將長期存在。物業(yè)管理行業(yè)存在的不完全競爭，雖然難以達到壟斷這種極端形式，但卻同樣導(dǎo)致物業(yè)管理市場的不公平和低效率。
二是不完全信息。在前期物業(yè)管理階段，由于建設(shè)單位與業(yè)主以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)對物業(yè)產(chǎn)品本身的質(zhì)量和性能等相關(guān)信息的掌握程度不同，在嚴格專業(yè)的物業(yè)承接查驗程序缺乏的情況下，開發(fā)過程中的大量遺留問題可能轉(zhuǎn)嫁給業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)，加重業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的負擔。在日常物業(yè)管理階段，由于物業(yè)管理服務(wù)供需雙方信息不對稱，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可能利用與業(yè)主在掌握物業(yè)服務(wù)專業(yè)信息的數(shù)量和深度上的不均衡，人為減少有效供給或降低服務(wù)成本，產(chǎn)生物業(yè)管理服務(wù)中質(zhì)價不符的敗德行為，進而導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)市場無效率狀態(tài)的出現(xiàn)。
三是外部性。良好的物業(yè)管理所帶來的樓宇外觀的整潔美化和小區(qū)公共秩序的安全放心，不僅惠及物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，還給周圍的居民乃至整個城市帶來良好的環(huán)境效益和社會效益，產(chǎn)生物業(yè)管理的正外部性。不良的物業(yè)管理不僅惡化物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主的居住和工作環(huán)境，降低物業(yè)本身的資產(chǎn)價值，而且會給相鄰區(qū)域乃至整個城市造成不良的環(huán)境和社會影響，產(chǎn)生物業(yè)管理的負外部性。物業(yè)管理的外部性，使得物業(yè)管理市場之外的主體取得了收益或者增加了成本，容易引起物業(yè)管理市場資源配置的效率損失。
正是由于以上三個方面的原因，造成了價格機制在物業(yè)管理市場中不能有效率地配置資源的市場失靈，為了補救物業(yè)管理市場失靈帶來的不公平和低效率，需要政府適度的行政干預(yù)和管制，以限制建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)濫用市場力量，矯正物業(yè)管理交易雙方信息的不完全，激勵物業(yè)管理活動的正外部性，弱化物業(yè)管理活動的負外部性。
（二）政府行政監(jiān)管是維護社會公共利益的需要
經(jīng)過近三十年的實踐和發(fā)展，物業(yè)管理對我國社會經(jīng)濟的重大推動作用日益顯現(xiàn)，突出體現(xiàn)在以下五個方面的綜合性功能：一是改善人居工作環(huán)境。無論是作為生活資料的居住物業(yè)，還是作為生產(chǎn)資料的辦公（商業(yè)）物業(yè)，良好的管理服務(wù)不僅有助于改善人們的居住環(huán)境和生活品質(zhì)，而且有利于提高企業(yè)的工作效率和生產(chǎn)效能；二是維護社區(qū)和諧穩(wěn)定。物業(yè)服務(wù)中的秩序維護管理，不僅促進了社區(qū)安定有序，而且減輕了政府治安管理的壓力，物業(yè)管理服務(wù)中的社區(qū)文化建設(shè)，不僅豐富了居民文化生活，而且增進了業(yè)主的和睦和社區(qū)的和諧；三是提高城市管理水平。物業(yè)管理的外部性決定了物業(yè)管理水平對城市環(huán)境建設(shè)和城市管理水平的重大影響，物業(yè)管理是現(xiàn)代城市管理的重要組成部分，良好的物業(yè)管理有助于提升城市管理水平，降低城市管理的行政成本；四是解決城鄉(xiāng)就業(yè)難題。勞動密集型的特征決定了物業(yè)管理行業(yè)是現(xiàn)階段我國剩余勞動力的重要就業(yè)途徑，伴隨著房地產(chǎn)的快速增長和物業(yè)管理覆蓋率的不斷提高，物業(yè)管理行業(yè)對解決城鄉(xiāng)就業(yè)難題將發(fā)揮更大的作用；五是推動國民經(jīng)濟增長。受經(jīng)濟周期波動影響較小的特征，決定了物業(yè)管理行業(yè)在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟中的天然優(yōu)勢，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和第三產(chǎn)業(yè)政策的助推，以及物業(yè)管理行業(yè)自身增長方式的轉(zhuǎn)變和邊際效益的挖掘，物業(yè)管理產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中比重將持續(xù)增長。
以上五個方面的重大作用，決定了政府不僅僅只是從市場經(jīng)濟視角看待物業(yè)管理，而且應(yīng)當站在社會公共利益的高度理解物業(yè)管理。作為社會公共利益的維護者，政府有必要適度介入物業(yè)管理市場，以最大限度地發(fā)揮其促進社會經(jīng)濟發(fā)展的功能。
（三）政府行政監(jiān)管是推進房屋管理制度轉(zhuǎn)型的需要
改革開放以來，中國社會進入全方位制度轉(zhuǎn)型的時期，物業(yè)管理既是我國財產(chǎn)制度和經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，也是我國財產(chǎn)制度和經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型的推手。在財產(chǎn)制度的層面，以住房制度改革為起點，以《物權(quán)法》的出臺為標志，我國的房屋財產(chǎn)權(quán)私有制度已逐步建立起來?！段餀?quán)法》對共有財產(chǎn)權(quán)和共同管理權(quán)的確認，明確了業(yè)主作為物業(yè)管理責任者和物業(yè)服務(wù)消費者的法律地位，伴隨著由居民變?yōu)闃I(yè)主的身份轉(zhuǎn)換，物業(yè)管理責任的國家承擔逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人承擔成為必然；在經(jīng)濟制度的層面，從舊有的計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，房屋維修養(yǎng)護活動也相應(yīng)地由按照國家計劃轉(zhuǎn)為服從市場規(guī)則，從房屋管理向物業(yè)管理的轉(zhuǎn)變，不僅意味著專門從事房屋管理服務(wù)的主體由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)法人，而且表明了房屋管理活動由遵循不計成本的行政命令轉(zhuǎn)變?yōu)榈葍r交換的價值規(guī)律，更是標志著廣大民眾由無償福利制的房屋管理觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒袌龌奈飿I(yè)管理理念。
無論是財產(chǎn)制度還是經(jīng)濟制度，上述所有的轉(zhuǎn)變都不可能在舊制度中自發(fā)地內(nèi)生，也不能由廣大業(yè)主自覺地實踐，只有借助政府的行政力量，才能有效地推動房屋管理向物業(yè)管理轉(zhuǎn)變的進程。物業(yè)管理市場化的方向和目標是業(yè)主主導(dǎo)型的物業(yè)管理，但房屋從公有向私有的轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟從計劃向市場的轉(zhuǎn)軌——這一有別于西方自由市場經(jīng)濟國家的獨特路徑，決定了政府主導(dǎo)型的物業(yè)管理必然成為我國物業(yè)管理市場化進程中不可逾越的階段。
綜合以上三個方面的理由，運用現(xiàn)代政府基本職能的理論，我們可以將物業(yè)管理市場行政監(jiān)管的現(xiàn)實目標，概括表述如下：提高經(jīng)濟效益、促進公平交易、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、保障公共安全。