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政府公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程中公共物業(yè)管理的模式與應(yīng)用探討
胡生發(fā)
服務(wù)型政府的主要內(nèi)容是提供維護(hù)性的公共服務(wù)與完成為數(shù)不多的管制服務(wù)，提供社會(huì)性的公共服務(wù)與必要的公共設(shè)施。對城市公共物業(yè)進(jìn)行規(guī)范管理、科學(xué)維護(hù)，充分發(fā)揮城市公共物業(yè)效能,是提升城市競爭力，促進(jìn)城市整體功能優(yōu)化的要求，也是政府公共服務(wù)規(guī)范實(shí)現(xiàn)的要求，是政府轉(zhuǎn)變行政管理職能，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)民本理念和公共精神的要求。本文通過對政府公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程中物業(yè)管理的現(xiàn)狀和作用進(jìn)行初步分析，對市場經(jīng)濟(jì)下政府規(guī)范提供公共服務(wù)及城市公共物業(yè)管理的模式與應(yīng)用進(jìn)行探討。
一、政府公共服務(wù)的目的、形式和內(nèi)容
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府提供社會(huì)公共事務(wù)的管理，是為各階層人民、各類經(jīng)濟(jì)成分服務(wù)的，為社會(huì)一切合法的利益集團(tuán)與個(gè)人解除發(fā)展障礙，從宏觀利益出發(fā)，調(diào)節(jié)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其主要職能是向市民提供適度有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、城市公共物業(yè)的管理、環(huán)境治理與環(huán)境保護(hù)等），政府對企業(yè)和市場的干預(yù)更多地表現(xiàn)為通過長遠(yuǎn)規(guī)劃和政策的制訂來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，通過社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)和大力發(fā)展社會(huì)中介服務(wù)創(chuàng)造優(yōu)良的投資環(huán)境；通過健全法制和強(qiáng)化監(jiān)督來保障合法利益和防范市場風(fēng)險(xiǎn)。政府用市場手段提供城市公共物業(yè)管理維護(hù)服務(wù)，不直接參與競爭、參與生產(chǎn)，在城市建設(shè)和管理中，政府充當(dāng)“裁判員”而不是“運(yùn)動(dòng)員”。
城市公共物業(yè)是政府進(jìn)行公共建設(shè)的產(chǎn)物，也是政府提供公共產(chǎn)品的主要形式之一。從廣義的角度講，城市公共物業(yè)包括城市各類基礎(chǔ)設(shè)施，如市政道路、橋梁、管網(wǎng)和城市綠地、公園、游園、廣場、景（節(jié)）點(diǎn)、路燈、公廁、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站（房）、水利設(shè)施、停車場、農(nóng)貿(mào)市場、公共標(biāo)識(shí)建筑、紀(jì)念碑等。城市公共物業(yè)管理主要是應(yīng)用公共行政學(xué)理論、城市管理理論、可持續(xù)發(fā)展理論，對城市公共物業(yè)實(shí)施管理和維護(hù)，是以社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益并重為目標(biāo)的一種物業(yè)管理類型。
二、目前城市公共物業(yè)管理模式
從目前城市公共物業(yè)的管理主體來看，各類城市公共物業(yè)是由政府組織投入建設(shè)的，其受益者既包括廣大市民，政府也會(huì)從公共物業(yè)的使用配套和保值增值獲得財(cái)政長遠(yuǎn)的利益。同時(shí)，優(yōu)良的城市環(huán)境、完善的公共物業(yè)也會(huì)吸引外部資金的投入，有利于本地經(jīng)濟(jì)的增長。因此對城市公共物業(yè)進(jìn)行管理維護(hù)，是各級政府城市管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市化水平的不斷提高，要求不斷提高政府公共服務(wù)水平和城市管理的質(zhì)量，在城市發(fā)展的過程中，用發(fā)展的手段解決城市管理中出現(xiàn)的新問題，積極探索新的思路，通過改善城市環(huán)境，提升城市功能來實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)，促進(jìn)城市的整體升值。
現(xiàn)階段城市公共物業(yè)管理的模式可概括為以下兩種：
一是政府直接實(shí)施行政管理。政府對城市公共物業(yè)的管理實(shí)行大包大攬，由若干政府職能部門按各自行政權(quán)能分工對市政、園林、環(huán)衛(wèi)、河道、路燈等城市公共物業(yè)實(shí)行歸口管理，政事（企）合一，管干不分，各項(xiàng)管理維護(hù)費(fèi)用、人頭經(jīng)費(fèi)由政府實(shí)施全額撥付或差額撥付。
行政包攬模式作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市管理模式，集管理、作業(yè)、執(zhí)法于一體，責(zé)任不清，效率不高，缺乏活力，效果無法達(dá)到長效，有限的環(huán)衛(wèi)資源得不到合理、充分的利用，政府城市管理職能受制于大量日常作業(yè)管理事務(wù)，無法積聚更多的社會(huì)資金投入城市建設(shè)等領(lǐng)域。這樣一種模式，與現(xiàn)代化的城市管理要求不相適應(yīng)，也與城市公共物業(yè)管理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相背離。
二是政府通過社會(huì)采購提供公共服務(wù)。按照“小政府，大社會(huì)”的政府機(jī)構(gòu)改革總體目標(biāo)，政府進(jìn)行宏觀管理，建立規(guī)則，維持秩序，各項(xiàng)具體的城市公共物業(yè)管理工作交由社會(huì)單位承擔(dān)，政府改變“以費(fèi)養(yǎng)人”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式，而轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙再M(fèi)辦事，出錢認(rèn)效果”，進(jìn)行“政府采購”。在城市公共物業(yè)的管理上，轉(zhuǎn)變政府職能，通過引入社會(huì)化的環(huán)衛(wèi)公司、市政公司、園林綠化公司等專業(yè)作業(yè)公司或綜合作業(yè)的物業(yè)管理公司，實(shí)現(xiàn)管干分離，提供高效能的公共服務(wù)。
城市公共物業(yè)管理的社會(huì)化、企業(yè)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化改革方向應(yīng)該說在政府層面上已基本達(dá)成了共識(shí)，通過社會(huì)化的城市公共物業(yè)管理模式，可進(jìn)一步強(qiáng)化政府的行政調(diào)控和管理職能，建立精干高效的政府管理隊(duì)伍，建立多元化的公共物業(yè)管理和融資體制，提升城市公共物業(yè)的公共服務(wù)功能和效率。
三、城市公共物業(yè)管理的應(yīng)用與發(fā)展趨勢
加強(qiáng)城市管理，提升城市形象，是新世紀(jì)城市現(xiàn)代化建設(shè)和管理的緊迫任務(wù)。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，建成城區(qū)的面積日益增大，市民對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，城市管理的壓力越來越大。
現(xiàn)代化的城市管理要求建管并重、建管同步，要提高政府的城市管理質(zhì)量和公共服務(wù)水平，政府應(yīng)從原有的一些職能中退出來，做到該管的要管；不該管的不管，政事分開，管干分離，變具體，直接，包攬的城市公共物業(yè)管理為宏觀、間接和監(jiān)督管理。積極培育市場主體，強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持依法行政，保證城市管理的法制化，規(guī)范化。
城市公共物業(yè)的管理作為政府城市管理和公共服務(wù)的延伸和深化，通過社會(huì)化運(yùn)作的形式，可最大限度的發(fā)揮城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和效益。目前，北京、上海、廣州等城市已先后采用了社會(huì)化、企業(yè)化管理的形式來實(shí)施對城市公共物業(yè)的管理。
根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況來看，城市公共物業(yè)的社會(huì)化管理有以下兩種發(fā)展趨勢：
一是“條”狀管理，即專業(yè)型管理。政府按原來的職能機(jī)構(gòu)管理模式，分別選擇專業(yè)化的環(huán)衛(wèi)公司、市政公司、園林綠化公司等社會(huì)單位，對城區(qū)的城市公共物業(yè)進(jìn)行社會(huì)化、專業(yè)化管理。各專業(yè)公司按照各自的職責(zé)范圍，對城市公共物業(yè)的某一專項(xiàng)進(jìn)行管理。政府轉(zhuǎn)變職能，成為教練和裁判員。
城市公共物業(yè)的專業(yè)型管理強(qiáng)調(diào)“對口性”，體現(xiàn)“專業(yè)化”，與政府職能部門對接性強(qiáng)。如成都高新區(qū)從1996年起不再保留環(huán)衛(wèi)、市政、園林綠化作業(yè) 隊(duì)伍，而直接實(shí)施社會(huì)委托，成都高建環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)有限公司不僅在成都市接手124萬平方米的道路清掃保潔任務(wù)，還在重慶承擔(dān)了50萬平方米的道路清掃保潔工作。
二是“塊”狀管理，即綜合型管理，城市公共物業(yè)的區(qū)域綜合型管理模式已在沿海一帶悄然興起，政府將某一處或某一區(qū)域的城市公共物業(yè)交由一家公司進(jìn)行綜合管理，各項(xiàng)專業(yè)管理的內(nèi)容在綜合管理公司內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)、組織，將部分政府監(jiān)督、檢查的職能劃到綜合管理公司，增加城市公共物業(yè)管理檢查監(jiān)督層次，節(jié)約政府監(jiān)督資源，提高政府城市管理效率和管理效能。
城市公共物業(yè)的綜合型管理更強(qiáng)調(diào)“大環(huán)境”和“一盤棋”思想，強(qiáng)調(diào)物業(yè)管理、公共市政、公益事業(yè)、公共秩序、社會(huì)職責(zé)聯(lián)動(dòng)呼應(yīng)，共同發(fā)展，更強(qiáng)調(diào)綜合網(wǎng)絡(luò)式扁平管理。如上海浦東進(jìn)行的“三合一”改革，成都高新區(qū)在紫竹廣場進(jìn)行的綜合管理試點(diǎn)等。