最高人民法院對十三屆全國人大五次會議
第7017號建議的答復(fù)
要點
對于加裝電梯事項，假如各業(yè)主專有部分面積均相同，如果只有三分之二業(yè)主參與表決，則只需二分之一（該三分之二業(yè)主的四分之三）的業(yè)主同意即達到法定最低條件；但如果全體業(yè)主均參與表決，則需要四分之三的業(yè)主同意才能達到法定最低條件。
您提出的《關(guān)于明確老舊小區(qū)加裝電梯表決權(quán)的建議》收悉。經(jīng)商住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，現(xiàn)答復(fù)如下：
老舊小區(qū)加裝電梯，是黨中央、國務(wù)院順應(yīng)我國老齡化趨勢而作出的重大決策部署，是一項重要的民生工程，對改善包括老年人、殘疾人在內(nèi)的老舊小區(qū)居民居住條件具有重要意義。近年來，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部具體指導(dǎo)下，全國各地完善工作機制和政策體系，積極推進加裝電梯工作，取得積極成效。各地人民法院亦嚴格按照原《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國民法典》（以下簡稱原《物權(quán)法》和《民法典》）規(guī)定，努力為老舊小區(qū)加裝電梯提供有力司法服務(wù)和保障。人民法院堅持穩(wěn)妥推進，對符合法律規(guī)定的業(yè)主的訴求依法予以支持，審結(jié)大量涉及加裝電梯訴訟案件。同時要認識到，既有住宅加裝電梯屬于依法應(yīng)當由業(yè)主共同決定的重大事項。對此，必須按照《民法典》等法律規(guī)定，充分發(fā)揮各地社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，開展黨組織引領(lǐng)的多種形式基層協(xié)商，充分發(fā)揮基層黨員及熱心群眾、專業(yè)技術(shù)人員作用，及時化解加裝電梯過程中存在的矛盾分歧，運用法治思維解決居民達成共識難等重點難點問題，推動既有住宅加裝電梯工作進入法治化軌道。
關(guān)于老舊小區(qū)加裝電梯在表決權(quán)上的爭議問題。實踐中通常認為，建筑物加裝電梯屬于“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”的范疇。按照《民法典》第278條第2款規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施這一業(yè)主共同決定事項，應(yīng)當由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，同時應(yīng)當經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。對這個問題，您認為按原《物權(quán)法》第76條規(guī)定，通常一個單元12戶中有8戶同意即可達到面積和人數(shù)三分之二同意的法定最低門檻，但如果一個單元中12戶業(yè)主均參加，按照《民法典》規(guī)定至少需要9戶同意，反而抬高了門檻。應(yīng)當認為，您的理解切中問題的關(guān)鍵，即在對業(yè)主共同決定事項進行表決時，參與表決人數(shù)和面積會對結(jié)果產(chǎn)生重大影響。當業(yè)主參與表決比例較低時，業(yè)主共同決定事項獲得同意需要的業(yè)主人數(shù)和專有部分面積相對較少，反之在業(yè)主參與度較高，參與表決比例較高的情況下，業(yè)主共同決定事項獲得同意需要的業(yè)主人數(shù)和專有面積則較多。具體來說，對于加裝電梯事項，假如各業(yè)主專有部分面積均相同，如果只有三分之二業(yè)主參與表決，則只需二分之一（該三分之二業(yè)主的四分之三）的業(yè)主同意即達到法定最低條件；但如果全體業(yè)主均參與表決，則需要四分之三的業(yè)主同意才能達到法定最低條件。表面上看，在所有業(yè)主均參與表決情況下，《民法典》上述規(guī)定的表決門檻相比原《物權(quán)法》有一定程度提高，但結(jié)合該條其他規(guī)定及實踐中業(yè)主參與表決比例普遍較低的情況來看，《民法典》該條規(guī)定總體上適當降低了業(yè)主共同決定事項的表決門檻。
關(guān)于您建議對《民法典》第278條第2款出臺司法解釋，對表決范圍大小和參與人數(shù)比例高低帶來的解釋歧義進行規(guī)范，并針對老舊小區(qū)加裝電梯的最低門檻出具明確實施意見的問題。我們認為，實踐中由于參與表決業(yè)主范圍大小不同，按照《民法典》規(guī)定的表決程序，表決通過需要業(yè)主同意的人數(shù)確實有所變化。關(guān)于《民法典》該條規(guī)定在適用中是否需要解釋以及如何解釋的問題，我們將與立法部門及相關(guān)部門密切溝通、加強調(diào)研、認真研究，確?！睹穹ǖ洹吩摋l規(guī)定正確實施，確保人民群眾在老舊小區(qū)加裝電梯這一民生事項上有更多幸福感、獲得感。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2022年7月28日
最高人民法院對十三屆全國人大五次會議
第6150號建議的答復(fù)
要點
1.實踐中，雖然民法典未明確加裝電梯屬于哪一類業(yè)主共同決定事項，但認為加裝電梯事項屬于民法典第278條規(guī)定的“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”的意見在實踐中占據(jù)主流，各地在加裝電梯事項表決時基本按照民法典此條規(guī)定進行操作。
2.加裝電梯事項表決范圍應(yīng)當如何確定，還有賴于實踐中進一步摸索和嘗試。關(guān)于民法典該條規(guī)定在適用過程中是否需要解釋以及如何解釋的問題，我們將加強調(diào)研，認真研究，確保民法典該條規(guī)定正確實施。
您提出的《關(guān)于請有關(guān)部門完善立法推動老舊小區(qū)既有住宅加裝電梯的建議》收悉。經(jīng)商全國人大社會建設(shè)委員會、司法部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，現(xiàn)答復(fù)如下：
老舊小區(qū)加裝電梯工作，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署，是一項重要的民生工程，對于解決老舊小區(qū)居民出行困難，提升人民群眾幸福感、獲得感具有重要作用。目前，我國已經(jīng)進入老齡化社會，推進老舊小區(qū)加裝電梯工作刻不容緩。您提出的建議對于推進住宅適老化改造、加強無障礙設(shè)施建設(shè)、加快構(gòu)建老年友好型社會具有積極意義。
近年來，相關(guān)單位為推進老舊小區(qū)加裝電梯開展了大量工作。
全國人大及其常委會高度重視老年人、殘疾人等特殊群體利益，通過立法等多種方式保障其參與融入社會生活、共享改革發(fā)展成果。老年人權(quán)益保障法和殘疾人保障法分別設(shè)立“宜居環(huán)境”“無障礙環(huán)境”專章，明確規(guī)定國家采取措施，推進宜居環(huán)境建設(shè)，逐步完善無障礙設(shè)施，為老年人提供安全、便利和舒適的環(huán)境，為殘疾人平等參與社會生活創(chuàng)造無障礙條件。為進一步保障包括老年人、殘疾人在內(nèi)的社會成員獨立、平等、充分地參與和融入社會生活的權(quán)利，今年全國人大常委會將無障礙環(huán)境建設(shè)法列入2022年度立法工作計劃。目前，全國人大社會建設(shè)委員會已經(jīng)啟動無障礙環(huán)境建設(shè)立法工作，形成了征求意見稿并廣泛征求各方面意見，下一步將繼續(xù)加強對相關(guān)問題的研究，進一步修改完善征求意見稿，切實促進友好人居環(huán)境建設(shè)，滿足新時代人民群眾對美好生活的向往。
司法部高度重視老舊小區(qū)適老化改造和無障礙設(shè)施建設(shè)工作。2012年出臺的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》從無障礙設(shè)施建設(shè)、無障礙信息交流、無障礙社區(qū)服務(wù)等方面，對無障礙環(huán)境建設(shè)作了全面規(guī)定，對創(chuàng)造無障礙環(huán)境，保障殘疾人等社會成員平等參與社會生活發(fā)揮了重要作用。下一步，司法部將根據(jù)職責(zé)，認真研究相關(guān)立法建議，研究論證無障礙環(huán)境范圍、無障礙環(huán)境設(shè)施改造、資金保障、執(zhí)法監(jiān)督等問題，密切配合全國人大社會建設(shè)委員會等部門做好無障礙環(huán)境建設(shè)等相關(guān)立法工作。同時，司法部積極發(fā)揮調(diào)解職能優(yōu)勢，引導(dǎo)基層人民調(diào)解組織和物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織將因老舊小區(qū)既有住宅加裝電梯引發(fā)的鄰里、物業(yè)等矛盾糾紛主動納入調(diào)解范圍，扎實做好源頭預(yù)防、排查預(yù)警、調(diào)解化解工作。2021年，全國人民調(diào)解組織共調(diào)解鄰里糾紛210.4萬件，物業(yè)管理糾紛36.8萬件。引導(dǎo)律師、基層法律服務(wù)工作者做好民生領(lǐng)域法律服務(wù)工作，通過擔(dān)任村（居）法律顧問、律師調(diào)解員等方式，因地制宜推廣村民評理說事點、社區(qū)“法律之家”等做法，為基層自治組織和廣大居民提供法律咨詢、糾紛調(diào)解等法律服務(wù)，加強基層依法治理，維護社會和諧穩(wěn)定。下一步，司法部將繼續(xù)指導(dǎo)各地做好居民加裝電梯糾紛調(diào)解工作，堅持主動排査、抓早抓小、應(yīng)調(diào)盡調(diào)，切實維護居民合法權(quán)益；加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，對不適宜調(diào)解或調(diào)解不成的矛盾糾紛，及時引導(dǎo)當事人通過其他合法途徑解決；完善村（居）法律顧問和律師調(diào)解等制度機制，引導(dǎo)律師、基層法律服務(wù)工作者積極參與公益法律服務(wù)，依法依規(guī)參與化解涉老舊小區(qū)既有住宅加裝電梯法律糾紛，促進各方理性表達訴求，妥善化解矛盾糾紛。此外，廣泛開展民法典普法工作，連續(xù)3年以“美好生活·民法典相伴”為主題，組織開展民法典主題宣傳，注重宣傳物權(quán)等與人民群眾生活息息相關(guān)的規(guī)定。在中國普法網(wǎng)、中國普法官方微博、微信、手機客戶端和全國普法新媒體矩陣上加強相關(guān)法治宣傳。2021年以來，中國普法微信公眾號共發(fā)布老舊小區(qū)加裝電梯相關(guān)文章4篇，總閱讀量84.6萬。下一步，司法部將結(jié)合“八五”普法規(guī)劃全面實施，以“民法典宣傳月”“12·4”國家憲法日、“憲法宣傳周”等重要時間節(jié)點為契機，做好民法典集中宣傳，對物權(quán)、合同等與人民群眾切身相關(guān)的重要內(nèi)容加強宣傳解讀；深化法治鄉(xiāng)村（社區(qū)）建設(shè)，加大鄉(xiāng)村（社區(qū)）普法力度，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系；加強新媒體新技術(shù)的運用，在中國普法“一網(wǎng)兩微一端”和全國普法新媒體矩陣上組織開展民法典宣傳活動，在全國法治動漫微電影作品征集展播、全國百家網(wǎng)站微信公眾號法律知識競賽、“我與憲法”微視頻征集展播等新媒體活動中，把民法典列為重要內(nèi)容，突出物權(quán)相關(guān)內(nèi)容的宣傳解讀。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，指導(dǎo)各地結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等工作，完善加裝電梯工作機制和政策體系，積極推進既有住宅加裝電梯，取得積極成效。具體包括：第一，加強政策指導(dǎo)。會同相關(guān)部門認真落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地將加裝電梯納入“完善類”改造內(nèi)容，結(jié)合城鄉(xiāng)老舊小區(qū)改造年度計劃，積極推進有條件的樓棟加裝電梯，力爭做到能改則改；結(jié)合工程審批制度改革，精簡優(yōu)化加裝電梯項目審批事項和環(huán)節(jié)。2021年，全國加裝電梯2.1萬部。第二，健全動員居民參與機制。既有住宅加裝電梯屬于應(yīng)當由業(yè)主共同決定的重大事項。會同相關(guān)部門指導(dǎo)各地按照相關(guān)法律規(guī)定，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，搭建溝通議事平臺，開展小區(qū)黨組織引領(lǐng)的多種形式基層協(xié)商，充分發(fā)揮基層黨員及熱心群眾、專業(yè)技術(shù)人員作用，及時化解加裝電梯過程中存在的矛盾分歧，促進居民就加裝電梯費用分攤及補償、電梯選型、后續(xù)維護管理等達成共識。第三，總結(jié)推廣好的經(jīng)驗做法。梳理各地在老舊小區(qū)加裝電梯方面出臺的政策文件、標準規(guī)范等，總結(jié)推廣上海、廣州、成都等地堅持居民主體、社區(qū)協(xié)商、多方參與的經(jīng)驗做法，印發(fā)可復(fù)制政策機制清單，推廣加裝電梯方面可復(fù)制政策機制40余條，指導(dǎo)各地學(xué)習(xí)借鑒先行地區(qū)經(jīng)驗做法，加快完善加裝電梯工作機制及政策體系。第四，多渠道籌措加裝電梯資金。一是政府給予資金補助。按照《中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》規(guī)定，老舊小區(qū)改造加裝電梯支出列入補助資金支持范圍。各地結(jié)合實際，根據(jù)當?shù)刎斄顩r，給予適當補償支持。二是合理落實居民出資責(zé)任。引導(dǎo)居民按照誰受益、誰出資原則，承擔(dān)加裝電梯出資責(zé)任。支持小區(qū)居民提取住房公積金、住宅專項維修資金用于加裝電梯等自住住房改造。三是推動社會力量參與。通過政府采購、新增設(shè)施有償使用、落實資產(chǎn)權(quán)益等方式，吸引專業(yè)機構(gòu)參與電梯加裝和運營。從杭州等先行地區(qū)實踐看，采取企業(yè)投資建設(shè)、業(yè)主自愿付費使用方式加裝電梯，推進順利。第五，健全激勵先進、督促落后機制。2022年12月，會同相關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于進一步明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作要求的通知》，明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作衡量標準，將加裝電梯情況列為指標內(nèi)容，指導(dǎo)各地對改造工作開展成效評價，把評價結(jié)果作為中央補償資金、確定國務(wù)院督促激勵名單的重要依據(jù)，推動各地聚焦加裝電梯達成共識難等難題攻堅，不斷提升工作質(zhì)量和效果。
最高人民法院和地方各級人民法院亦大力支持老舊小區(qū)適老化改造工作。老舊社區(qū)適老化改造關(guān)系到人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，增設(shè)電梯是其中最重要的改造項目。現(xiàn)實生活中，由于增設(shè)電梯是對于既有房屋的改造建設(shè)，不可避免會對相關(guān)業(yè)主的生活產(chǎn)生重大影響，不同業(yè)主基于不同的生活習(xí)慣、居住樓層等差異，對于加裝電梯事項存在很大爭議，尤其是低層住戶和高層住戶的利益沖突最為典型。雖然對于老舊小區(qū)加裝電梯事項是否屬于“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”有不同意見，對于加裝電梯決策程序的表決范圍也有一定爭議，但立法、司法和實踐中都在積極推進業(yè)主加裝電梯這一工作。從立法上來看，民法典第278條將業(yè)主共同決定事項參與表決的范圍由原物權(quán)法的全體業(yè)主參與表決修改為由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，這在一定程度上降低了業(yè)主共同決定事項的表決門檻，為老舊小區(qū)加裝電梯事項在業(yè)主共同表決時能夠順利通過創(chuàng)造了有利條件。實踐中，雖然民法典未明確加裝電梯屬于哪一類業(yè)主共同決定事項，但認為加裝電梯事項屬于民法典第278條規(guī)定的“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”的意見在實踐中占據(jù)主流，各地在加裝電梯事項表決時基本按照民法典此條規(guī)定進行操作。關(guān)于表決范圍是電梯所在單元、樓棟還是所在小區(qū)的問題，各地根據(jù)具體情況都在進行有益探索，均有一定合理性。從各地法院司法實踐看，各地法院對于老舊小區(qū)加裝電梯這一關(guān)系民生的事項也是大力支持的。如重慶某法院判決的一起案件中，法院認為案涉樓房加裝電梯事項，已經(jīng)過該單元專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總戶數(shù)三分之二以上的業(yè)主同意，并依法履行了其他程序，故案涉樓房加裝電梯施工符合法律規(guī)定。今年3月最高人民法院發(fā)布的第二批社會主義核心價值觀典型案例中的第六個案例“方某某、黃某訴周某、陳某某等物權(quán)保護糾紛案”也明確指出，老舊小區(qū)加裝電梯涉及廣大群眾的出行方便，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，經(jīng)民主決策以合理方式在老舊小區(qū)加裝電梯受法律保護。
關(guān)于完善相關(guān)立法，請最高人民法院就加裝電梯事項出臺相關(guān)司法解釋的問題。我們認為，加裝電梯事項表決范圍應(yīng)當如何確定，還有賴于實踐中進一步摸索和嘗試。關(guān)于民法典該條規(guī)定在適用過程中是否需要解釋以及如何解釋的問題，我們將加強調(diào)研，認真研究，確保民法典該條規(guī)定正確實施。
關(guān)于加強糾紛調(diào)解的建議。最高人民法院高度重視矛盾糾紛調(diào)解工作，各級人民法院在工作中亦嚴格貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的原則。下一步，人民法院將繼續(xù)嚴格貫徹調(diào)解法，在涉及電梯加裝工作中加強與人民調(diào)解在程序?qū)?、效力確認、法律指導(dǎo)等方面的協(xié)調(diào)配合，強化矛盾糾紛源頭治理，健全訴前、訴中和事后一體化調(diào)解機制。同時，準確把握人民法院職能定位，既積極參與、主動融入黨委領(lǐng)導(dǎo)下的訴源治理工作，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，為非訴訟方式解決糾紛提供司法保障；又認真把好案件“入口關(guān)”，對起訴到人民法院的糾紛，發(fā)揮主導(dǎo)作用，促進涉電梯加裝矛盾糾紛一站式多元化解。
關(guān)于強化執(zhí)法普法的建議。您建議總結(jié)一批加裝電梯相關(guān)糾紛的典型案例，與我們計劃開展的工作十分契合。下一步，我們將繼續(xù)堅持以人民為中心的理念，按照工作計劃，適時開展涉及電梯加裝糾紛案例的收集、篩選、討論及發(fā)布工作，在司法層面推動電梯加裝工作有法必依、有例可循。同時，注重在審判和執(zhí)行活動中通過新聞媒體等形式大力宣傳老舊小區(qū)適老化改造、無障礙設(shè)施建設(shè)、嚴格依法辦事等理念，在全社會形成學(xué)法、懂法、用法的良好氛圍。就老舊小區(qū)加裝電梯在司法實踐中遇到的新情況新問題，我們將持續(xù)保持關(guān)注，認真研究加以解決。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2022年7月28日