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對(duì)于物業(yè)管理專項(xiàng)維修資金所涉及問(wèn)題的思考
文/舒可心
維修資金的總額理論值巨大，僅以朝陽(yáng)園小區(qū)為例，20萬(wàn)平方米的物業(yè)管理區(qū)域，所有房屋銷售合同總值約為20億元人民幣（早期的外銷房項(xiàng)目），按2%的比例歸集起來(lái)的維修資金總額理論值為4千萬(wàn)元！即便是按內(nèi)銷房?jī)r(jià)格計(jì)算，一個(gè)20萬(wàn)平方米的物業(yè)管理區(qū)域的維修資金理論值也是上千萬(wàn)元！如此巨大的資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)物業(yè)管理企業(yè)或者一般有限責(zé)任公司的注冊(cè)資金，其牽扯到的利益是千家萬(wàn)戶，是城市建筑的安全，是社會(huì)的安定。如果該資金被濫用將導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)或者業(yè)主財(cái)產(chǎn)的損失，任何企業(yè)和個(gè)人都無(wú)法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
當(dāng)前，把業(yè)委會(huì)而不是業(yè)主大會(huì)看成是物業(yè)管理的主體的觀點(diǎn)，是業(yè)內(nèi)、社會(huì)上乃至部分高層領(lǐng)導(dǎo)人士的一種普遍的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，而這也是造成業(yè)委會(huì)濫用權(quán)利、業(yè)委會(huì)行為泛政治化，甚至造成小區(qū)居民生活不安寧以及部分地區(qū)社會(huì)動(dòng)蕩的主要原因。因此，下面我對(duì)專項(xiàng)維修資金收取、使用、管理方面的論點(diǎn)，都是基于一個(gè)最重要的基礎(chǔ)：業(yè)主大會(huì)是物業(yè)管理的主體，業(yè)委會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這是物業(yè)管理活動(dòng)中一切和物業(yè)管理有關(guān)的行為的法律基礎(chǔ)。
維修資金的權(quán)屬、用途、決策、責(zé)任等是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題?？紤]其制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須明確幾個(gè)問(wèn)題：
一、關(guān)于資金信托管理制度的設(shè)想
按目前的法規(guī)設(shè)計(jì)，業(yè)主是維修資金中其所應(yīng)交納部分的所有者，而不是和其他業(yè)主按份共有。這就使得有關(guān)的制度設(shè)計(jì)似乎遇到了法律上的尷尬：權(quán)利人不能行使權(quán)利（即業(yè)主自己不能花自己的錢）的情況。因此，用法規(guī)和規(guī)章正確定義維修資金的性質(zhì)和所有權(quán)狀態(tài)是很重要的基礎(chǔ)工作。我認(rèn)為，應(yīng)利用現(xiàn)有的金融制度框架，把維修資金定義成一個(gè)以業(yè)主共有利益為受益人的信托資金。在資金歸集階段，每個(gè)業(yè)主共同組成了該資金的委托人。而該筆信托資金的受托人（管理人）可以由業(yè)主大會(huì)超過(guò)2/3投票權(quán)通過(guò)決議決定業(yè)主大會(huì)自己成為受托人，或者委托包括政府部門指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、物業(yè)管理企業(yè)在內(nèi)的第三方或者由多個(gè)組織組成的第三方組織來(lái)履行資金的管理職責(zé)。委托人需要（如用利息）支付相應(yīng)的資金管理費(fèi)用。在制度設(shè)計(jì)中，可以明確禁止委托業(yè)委會(huì)作為該資金的受托人。而業(yè)委會(huì)只能作為監(jiān)督者或者和某一有能力承擔(dān)責(zé)任的第三方組成受托人組織。也應(yīng)該考慮在目前大量的物業(yè)管理區(qū)域中不能召開(kāi)業(yè)主大會(huì)的情況下，該資金的受托人為政府某部門指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)。即符合“政府指導(dǎo)行為”和“市場(chǎng)行為”相結(jié)合的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。如此處理，政府則能真正從市場(chǎng)中解脫出來(lái)。
二、根據(jù)不同情況建立不同的決策機(jī)制
維修資金使用在不同共用位置、設(shè)備設(shè)施的情況下，其決策機(jī)制應(yīng)該有所不同。對(duì)于某獨(dú)立建筑物專有的公共設(shè)施（如電梯等）和對(duì)于整個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共設(shè)施（如供熱鍋爐等）在使用該資金時(shí)的決策方式應(yīng)有所不同。如果機(jī)械理解《物業(yè)管理?xiàng)l例》中“專項(xiàng)維修資金使用和續(xù)籌方案的決定，必須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過(guò)”的條款，則可能發(fā)生某一個(gè)樓的電梯在需要更換時(shí)，需要由那些既無(wú)需出錢也無(wú)利益關(guān)系但卻是同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的其他樓的業(yè)主共同在業(yè)主大會(huì)上進(jìn)行表決。因此，政府應(yīng)該在法規(guī)和規(guī)章的制定中，引導(dǎo)業(yè)主（大會(huì)）做出允許按物業(yè)利益關(guān)系不同的業(yè)主群體以適當(dāng)比例決議該資金使用的制度決議，從而建立起一個(gè)“原始”制度。我認(rèn)為，應(yīng)該以“建筑物區(qū)分所有權(quán)”理論為基礎(chǔ)，最小以獨(dú)棟建筑物為單位，對(duì)僅僅屬于該建筑物內(nèi)的共有財(cái)產(chǎn)需要使用該資金時(shí)，可以由業(yè)委會(huì)或者其他機(jī)構(gòu)組織該建筑物內(nèi)的所有業(yè)主以民主決策的方式?jīng)Q議資金的使用，并應(yīng)盡快續(xù)籌以不妨礙整個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)對(duì)維修資金的使用為起碼條件。
三、資金管理環(huán)節(jié)中的問(wèn)題與解決
明確了專項(xiàng)維修資金的性質(zhì)和使用對(duì)象的狀況，下面來(lái)討論專項(xiàng)維修資金在收取、使用、管理中各個(gè)環(huán)節(jié)中需要認(rèn)真處理的問(wèn)題。
（一）專項(xiàng)維修資金的管理制度設(shè)計(jì)
資金本身的安全甚至比決策程序的周密來(lái)的更重要。因此，政府在這方面應(yīng)該有足夠的準(zhǔn)備：業(yè)主大會(huì)尚不具備相應(yīng)的自我管理這些本來(lái)屬于他們自己的財(cái)產(chǎn)的能力。對(duì)此，有關(guān)規(guī)定應(yīng)該做好如下準(zhǔn)備：
首先，由政府牽頭組織若干家律師事務(wù)所，出臺(tái)嚴(yán)謹(jǐn)、公平的維修資金的委托管理合同范本。明確受托人（資金管理者）動(dòng)用該資金的形式要件和審核責(zé)任。明確該資金在委托人的指令下由受托人操作而產(chǎn)生的效益（比如購(gòu)買國(guó)債等）受托人可以獲得報(bào)酬。
其次，以“政府指導(dǎo)”的方式，把該資金交給政府發(fā)牌（有資質(zhì)）的若干個(gè)會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)中的某一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理。該機(jī)構(gòu)對(duì)該款項(xiàng)向政府出具保證并向該資金所有人（業(yè)主大會(huì)）承擔(dān)責(zé)任，以利息為管理費(fèi)用，按照政府規(guī)定的決議程序形成的決議文件向施工單位直接撥付款項(xiàng)并負(fù)責(zé)審核、審計(jì)等工作。為了實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)、監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該摒棄政府直接管理的模式，以避免政府承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。
第三，鼓勵(lì)業(yè)主大會(huì)決議將該資金交給上述中介機(jī)構(gòu)管理，或者交給物業(yè)管理企業(yè)或其他組織管理，但務(wù)必指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)應(yīng)委托業(yè)委會(huì)與資金管理單位建立專門的賬戶和簽署委托合同。并由業(yè)委會(huì)按期（如每個(gè)月或者每3個(gè)月）到銀行打印對(duì)賬單備任何業(yè)主查詢。
最后，堅(jiān)決反對(duì)業(yè)委會(huì)自管。盡管理論上如果業(yè)主大會(huì)有超過(guò)2/3投票權(quán)同意的情況下是可以這么做。但政府必須盡“告知義務(wù)”。只有這樣，當(dāng)業(yè)主大會(huì)決議導(dǎo)致業(yè)主權(quán)益受到傷害時(shí)，政府才沒(méi)有責(zé)任。同時(shí)，政府應(yīng)該指導(dǎo)業(yè)主：業(yè)主自主并不是可以完全信任業(yè)委會(huì)代替他們做主，反對(duì)業(yè)委會(huì)自管恰恰是為了讓業(yè)主大會(huì)對(duì)該資金有最大的控制權(quán)利。利用國(guó)家法律框架和現(xiàn)有的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)管理資金，將使得資金更安全和更有效。而由一個(gè)事實(shí)上缺少監(jiān)督的業(yè)委會(huì)來(lái)單獨(dú)管理資金，則是風(fēng)險(xiǎn)巨大且?guī)缀鯚o(wú)法救濟(jì)的行為！
（二）決策和使用方面問(wèn)題比較多。
這其中有實(shí)體上的，如本文前述的整個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的共有財(cái)產(chǎn)用途情況和該物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的某個(gè)單體建筑物專有的共有財(cái)產(chǎn)的用途需要處理。而程序上和形式上的問(wèn)題則更加復(fù)雜。但是，無(wú)論怎么設(shè)計(jì)整個(gè)制度，都應(yīng)該以業(yè)主大會(huì)決議為資金的使用形式要件而不是簡(jiǎn)單以業(yè)委會(huì)加蓋公章的公函。至少是資金管理者應(yīng)該有義務(wù)在審核業(yè)委會(huì)公章的函件或者業(yè)主大會(huì)決議書(shū)面文件的同時(shí)，審核業(yè)主大會(huì)的表決投票。
此外，由于城市管理（即公共管理）的需要，政府市政管理部門有權(quán)利要求業(yè)主大會(huì)動(dòng)用維修資金對(duì)其共有物業(yè)進(jìn)行維修、更新等活動(dòng)。這種行政命令，可以由業(yè)主大會(huì)委托業(yè)委會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議直至行政訴訟，否則業(yè)委會(huì)應(yīng)該根據(jù)政府行政命令來(lái)具體操作資金使用工作，業(yè)委會(huì)拒絕操作的，資金管理者可根據(jù)政府行政命令組織操作。政府有對(duì)違反政府行政命令的行為進(jìn)行行政處罰的權(quán)利。處罰的對(duì)象是業(yè)主大會(huì)（即全體業(yè)主）或者其他資金管理者。
（三）政府行政權(quán)利的作用和行使方面，應(yīng)該明確和有力。
在當(dāng)前的社會(huì)大環(huán)境下，業(yè)主的“自我”意識(shí)增強(qiáng)，但同時(shí)，公共責(zé)任意識(shí)淡漠。而物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的很多事項(xiàng)，特別是維修資金涉及到的事項(xiàng)，往往都和物業(yè)的安全、居民的安全有直接關(guān)系。而往往這些安全事件在發(fā)生之前，沒(méi)有任何征兆。政府一般都是依照各行業(yè)相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)行政規(guī)章加以管理的。而這些方面的管理，在現(xiàn)代物業(yè)管理區(qū)域中，不但不能削弱，相反應(yīng)該加強(qiáng)。畢竟由眾多小業(yè)主組成的主體的素質(zhì)和能力，還不足以明確估計(jì)安全事件的發(fā)生、發(fā)展以及自己可能應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。
只有政府有關(guān)部門認(rèn)真監(jiān)管，提出整改行政命令，才能保障物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全部設(shè)備設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)在一個(gè)安全的狀況下，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的安全。一味的把政府的責(zé)任都推給業(yè)主，一味的追求業(yè)主大會(huì)的“自治”是對(duì)城市公共利益不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。使得政府從原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“管制”和“包辦”向服務(wù)功能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，認(rèn)真履行其行政管理的職責(zé)。
對(duì)個(gè)別業(yè)主的欠費(fèi)行為，政府不應(yīng)該干預(yù)，而應(yīng)該指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)通過(guò)包括訴訟的手段委托業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理企業(yè)等組織收取。但是對(duì)業(yè)主大會(huì)不能及時(shí)進(jìn)行設(shè)備設(shè)施的維修的情形，政府則必須履行自己的行政職責(zé)，強(qiáng)迫其按時(shí)完成維修資金的使用預(yù)算。即政府不對(duì)個(gè)別小業(yè)主，只（通過(guò)業(yè)委會(huì)）對(duì)業(yè)主大會(huì)，只對(duì)資金的其他責(zé)任人。
作者系北京市朝陽(yáng)園小區(qū)業(yè)主委員會(huì)主任 知名業(yè)主
注：本文在寫作過(guò)程中，得到了孟憲生律師的建議和指導(dǎo)，在此特表示感謝。