馮威：物業(yè)管理地方立法工作思考

法學(xué)博士、山東大學(xué)法治中國研究所研究員馮威

進(jìn)一步提高物業(yè)管理法治化水平，推動(dòng)物業(yè)管理在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以厘清物業(yè)管理地方立法屬性為前提，以回答物業(yè)管理立法的時(shí)代命題為指引。

物業(yè)管理地方立法屬性的界定根據(jù)

物業(yè)管理地方立法分為省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)立法兩個(gè)層次，考察既有立法，兩個(gè)層次的《物業(yè)管理?xiàng)l例》在規(guī)范內(nèi)容上并無本質(zhì)區(qū)別，此類立法到底為何種屬性，尤其是在部門法的劃分中如何定位，主要界定根據(jù)有四：

一是立法權(quán)限。物業(yè)管理地方立法的直接依據(jù)是《中華人民共和國立法法》第八十條的規(guī)定，即“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”和第八十一條的規(guī)定，即“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。物業(yè)管理省市兩級(jí)立法權(quán)限的公約數(shù)是八十一條規(guī)定，從四類事項(xiàng)上看，物業(yè)管理立法屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”和“基層治理”事務(wù)。綜上可知，物業(yè)管理地方立法規(guī)定的是地方治理事務(wù)。

二是立法依據(jù)。立法依據(jù)是判斷物業(yè)管理地方立法屬性的又一觀測(cè)口。考察若干件相關(guān)立法文本發(fā)現(xiàn)，2021年民法典施行后制定或修改的物業(yè)管理地方立法幾乎都在第一條明確了以民法典和物業(yè)管理?xiàng)l例為立法依據(jù)。繼而考察多件有關(guān)地方立法的說明不難發(fā)現(xiàn)，除上述法律法規(guī)外，中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》（2019）、中共中央 國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（2021）、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等十部委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)住宅物業(yè)管理工作的通知》等政策文件也是立法的重要指導(dǎo)，甚至是事實(shí)上的依據(jù)。因此，從這個(gè)角度看，物業(yè)管理地方立法是將物業(yè)管理相關(guān)民事基本法律、行政管理法規(guī)、社會(huì)治理政策文件等融入一部法規(guī)的制度努力。

三是立法目的。立法目的條款反映立法者對(duì)該法的功能預(yù)期?？疾煳飿I(yè)管理地方立法關(guān)于立法目的的表述，其中的“公約數(shù)”主要包括：規(guī)范物業(yè)管理活動(dòng)，維護(hù)業(yè)主、物業(yè)使用人及相關(guān)物業(yè)服務(wù)人的合法權(quán)益，營造良好的生活環(huán)境以及促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在最近兩年出臺(tái)的相關(guān)立法中，也出現(xiàn)了關(guān)于立法目的的較新表述，展現(xiàn)出地方特色，比如“構(gòu)建黨建引領(lǐng)社區(qū)治理框架下的物業(yè)管理體系”“建設(shè)和諧宜居社區(qū)”（《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》，2024），“弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”（《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例》，2023），等等。從這些條款中可以發(fā)現(xiàn)：物業(yè)管理關(guān)系千家萬戶的安寧幸福，也是基層社會(huì)治理的重要陣地，推動(dòng)物業(yè)管理工作融入社區(qū)治理體系，積極防范化解物業(yè)管理引發(fā)的矛盾糾紛，已然成為物業(yè)管理地方立法的基本共識(shí)。

四是立法內(nèi)容。物業(yè)管理地方立法的內(nèi)容是判斷其屬性的核心指標(biāo)。梳理總結(jié)考察物業(yè)管理地方立法的主要內(nèi)容，主要集中在三個(gè)方面：一是關(guān)于物業(yè)管理的規(guī)定，如物業(yè)管理區(qū)域的劃定、物業(yè)使用與維護(hù)等內(nèi)容；二是關(guān)于對(duì)物業(yè)管理進(jìn)行監(jiān)管的規(guī)定，如對(duì)物業(yè)服務(wù)提出剛性要求，又如《濟(jì)南市物業(yè)管理?xiàng)l例》專設(shè)監(jiān)督管理一章，規(guī)定了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及其他行政主管部門相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)；三是促進(jìn)社區(qū)/社會(huì)治理的規(guī)定，如指導(dǎo)業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì)，推動(dòng)建立黨建引領(lǐng)下的物業(yè)管理協(xié)商共治機(jī)制、協(xié)調(diào)物業(yè)管理糾紛等內(nèi)容。綜上可見，物業(yè)管理地方立法的內(nèi)容亦具有綜合性、多元化特征，兼具權(quán)屬厘定、行政監(jiān)管和社會(huì)共治內(nèi)容。

物業(yè)管理地方立法需要回答的時(shí)代命題

立法因應(yīng)群眾期盼和社會(huì)需求，是法治建設(shè)的一條基本規(guī)律，物業(yè)管理地方立法自然也需要回答若干重大的時(shí)代命題，擇要有四。

一是加強(qiáng)業(yè)主共同體的組織化。物業(yè)管理地方立法要直面實(shí)踐中業(yè)主委員會(huì)成立難、運(yùn)行難、作用發(fā)揮不充分等突出的現(xiàn)實(shí)難題，將加強(qiáng)業(yè)主共同體的組織化作為重要目標(biāo)，不斷加強(qiáng)對(duì)業(yè)主組織化工作的指導(dǎo)、協(xié)助和監(jiān)督。

二是保障行政監(jiān)管有效供給。針對(duì)小區(qū)物業(yè)管理糾紛多的特點(diǎn)，物業(yè)管理地方立法要加強(qiáng)行政監(jiān)管工作，如加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，推進(jìn)行政執(zhí)法和城市管理服務(wù)進(jìn)小區(qū)，重點(diǎn)查處違章搭建、毀綠占綠、棄置垃圾、違反規(guī)定飼養(yǎng)動(dòng)物、違反消防規(guī)定等違法違規(guī)和侵占業(yè)主合法權(quán)益的行為、在籌備成立業(yè)主大會(huì)以及召開業(yè)主大會(huì)期間嚴(yán)重?cái)_亂公共秩序的行為等；再如充實(shí)基層行政監(jiān)管力量，明確各行政部門的監(jiān)管職責(zé)，配備必要的公務(wù)人員等。

三是提升社區(qū)/基層治理水平。2023年，立法法修改，增加設(shè)區(qū)的市“基層治理”立法權(quán)限，這也意味著，基層治理可以根據(jù)城市的自身特點(diǎn)、地域文化、自然稟賦和經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)開展制度建設(shè)，呈現(xiàn)百花齊放、不拘一格的地方特色。因此，物業(yè)管理地方立法應(yīng)當(dāng)立足地方治理需要，在提升社區(qū)治理水平上做文章、做增量。

四是化解矛盾糾紛。定紛止?fàn)幨欠ǖ幕竟δ?，也是物業(yè)管理立法的初心使命。物業(yè)管理地方立法應(yīng)當(dāng)總結(jié)物業(yè)管理中矛盾糾紛產(chǎn)生和化解的規(guī)律，以制度化的方式予以防范化解，如加強(qiáng)物業(yè)管理調(diào)解組織建設(shè)，發(fā)揮基層綜治中心和網(wǎng)格員作用等，積極促進(jìn)物業(yè)管理矛盾糾紛就地化解。

綜合考慮立法權(quán)限和立法目的，物業(yè)管理地方立法的主要任務(wù)集中于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)、物業(yè)服務(wù)合同兩處。未來，物業(yè)管理地方立法的側(cè)重有三：一是為業(yè)主共同體的組織化提供支持和指引；二是夯實(shí)物業(yè)相關(guān)行政監(jiān)管、行政執(zhí)法力量；三是法治融合自治、德治，促進(jìn)社會(huì)建設(shè)。

本文節(jié)選自法學(xué)博士、山東大學(xué)法治中國研究所研究員馮威在物業(yè)管理行業(yè)“總對(duì)總”訴調(diào)對(duì)接機(jī)制試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)暨“良法善治與行業(yè)發(fā)展”物業(yè)管理法治論壇上的發(fā)言