文/楊萌 《中國物業(yè)管理》雜志社總編
近日，筆者深入合肥市采訪調(diào)研，了解了當(dāng)?shù)匚飿I(yè)合同糾紛“化于未發(fā)、止于訴前、終于訴內(nèi)”的工作經(jīng)驗，特別是物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會成立了物業(yè)合同糾紛調(diào)解中心(以下簡稱調(diào)解中心)，以糾紛調(diào)解為切入點，積極融入基層社會治理的工作實踐。
自2020年8月駐合肥市蜀山人民法院物業(yè)合同糾紛調(diào)解工作室掛牌成立以來，調(diào)解中心至今已在合肥市五家人民法院成立物業(yè)合同糾紛調(diào)解工作室。
2020年8月至2020年末，合肥市兩級法院共新收物業(yè)合同糾紛案件35130件，一審以調(diào)解或撤訴結(jié)案的26517件，調(diào)撤率為77.13%。
調(diào)解中心的工作取得了突出成效，受到了央廣網(wǎng)、人民日報社·人民數(shù)字、“學(xué)習(xí)強國”學(xué)習(xí)平臺、合肥日報等媒體的關(guān)注和報道。近兩年，物業(yè)管理行業(yè)內(nèi)，中國物協(xié)法專委、各地行業(yè)協(xié)會也紛紛前來“取經(jīng)”。
接下來，從媒體觀察者的視角，結(jié)合本次采訪調(diào)研，談?wù)勎飿I(yè)合同糾紛調(diào)解工作。
對糾紛調(diào)解的再認識
在赴合肥采訪調(diào)研之前，我和編輯部查閱資料，對糾紛調(diào)解相關(guān)知識進行了一次“補課” 學(xué)習(xí)。
對于調(diào)解，《辭?！肥沁@樣解釋的：通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商，在查明事實、分清是非和雙方自愿的基礎(chǔ)上達成協(xié)議，解決糾紛。
《辭海》指出，在我國有四種不同性質(zhì)的調(diào)解：
法院調(diào)解，即在人民法院主持下進行的調(diào)解;
行政調(diào)解，即在國家行政機關(guān)主持下進行的調(diào)解;
仲裁庭調(diào)解，即在仲裁庭主持下進行的調(diào)解;
群眾調(diào)解，即在人民調(diào)解委員會主持下進行的調(diào)解。
其中，“群眾調(diào)解”又被稱為“人民調(diào)解”。自2011年1月1日起施行的《人民調(diào)解法》第2條規(guī)定：人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。此外，我國的《憲法》《民事訴訟法》等法律法規(guī)中，也對人民調(diào)解工作作出了相應(yīng)的規(guī)定。
具體到本文的“物業(yè)合同糾紛調(diào)解”，準(zhǔn)確來說是“訴前調(diào)解”或者是“訴前和解”，即在調(diào)解組織的幫助下，由當(dāng)事人在訴訟前，自愿協(xié)商，達成協(xié)議，解決糾紛，結(jié)束訴訟。調(diào)解/和解的開始、進行以及調(diào)解/和解協(xié)議的達成，取決于雙方當(dāng)事人的自愿。
從筆者在各地的調(diào)研情況來看，目前各地開展的物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解，雖然名字略有不同，有的叫“行業(yè)調(diào)解”，有的叫“社會調(diào)解”，但本質(zhì)上都屬于人民調(diào)解。在工作方式上，大多沒有法院審判人員的直接參與。但是，大都與司法調(diào)解結(jié)合，賦予調(diào)解更多公信力。而且，多數(shù)地方的糾紛調(diào)解工作都得到了法院支持。比如，提供培訓(xùn)和指導(dǎo)，提供辦公用房，定期溝通研討工作等等。
了解學(xué)習(xí)人民調(diào)解這項制度，除了內(nèi)涵上的把握，還應(yīng)該知曉其由來。
查閱的資料顯示，從3000多年前的西周官府中“調(diào)人”“胥吏”的官職;到2000多年前秦漢時期在縣以下的鄉(xiāng)、亭、里設(shè)有“夫”，承擔(dān)“職聽訟”;再到明代《大明律》“凡民間應(yīng)有詞訟，許耆老、里長準(zhǔn)受于本亭剖理”的規(guī)定，皆代表了人民調(diào)解制度的歷史淵源和文化傳承。
而現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解制度則是萌芽于土地革命戰(zhàn)爭時期的農(nóng)會組織，到抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)等設(shè)立“人民調(diào)解委員會”，再到1954年政務(wù)院頒布《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，標(biāo)志著人民調(diào)解制度的正式確立。
我國的人民調(diào)解制度，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，繼承和發(fā)揚我國民間調(diào)解的歷史傳統(tǒng)，經(jīng)歷了新民主主義革命、社會主義革命與建設(shè)的實踐，不斷完善和發(fā)展起來的一項具有中國特色的、重要的社會主義民主法律制度。這是認知人民調(diào)解的出發(fā)點，也是開展好這項工作的起點。
政策的引導(dǎo)和推動
人民調(diào)解是一項政策性非常強的工作，從其產(chǎn)生、發(fā)展、創(chuàng)新的發(fā)展歷程來看，政策起到了十分重要的先導(dǎo)作用。
2009年7月，最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，提出要充分發(fā)揮人民法院、行政機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位以及其他各方面的力量，促進各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)和全面發(fā)展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制。
2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，對多元解紛改革進行了頂層設(shè)計，提出了健全工作格局、推進制度建設(shè)、搭建化解平臺、促進各類非訴訟矛盾糾紛解決方式健康發(fā)展等工作任務(wù)，對于推動多元化糾紛解決機制在法治化軌道上發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。
2016年初，為貫徹落實黨的十八屆四中全會決定關(guān)于“加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)”的要求，司法部、中央綜治辦、最高人民法院、民政部制定印發(fā)了《關(guān)于推進行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)，推進行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作必須堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，司法行政機關(guān)指導(dǎo)，相關(guān)部門密切配合，共同推進行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作。
2023年9月，最高人民法院、司法部出臺《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用 推進訴源治理的意見》，提出充分發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛預(yù)防化解中的基礎(chǔ)性作用，深入推進訴源治理，從源頭上減少訴訟增量?！兑庖姟芬蠛粚嵢嗣裾{(diào)解“第一道防線”，加強矛盾糾紛排查預(yù)防，切實把矛盾糾紛排查作為一項基礎(chǔ)性、日常性工作，采取普遍排查與重點排查、日常排查與集中排查相結(jié)合等方式，不斷提高矛盾糾紛排查的針對性、有效性。
可以說，近年來出臺的政策為各地物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解工作指明了方向。特別是2023年9月最高人民法院、司法部的《意見》給出了十分明確的要求：
進一步加強醫(yī)療、道路交通、勞動爭議、物業(yè)等領(lǐng)域人民調(diào)解工作，積極向消費、旅游、金融、保險、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域拓展。這是首次明確提出“物業(yè)”領(lǐng)域，并將其列為重點領(lǐng)域。
合肥市的探索和啟發(fā)
“過程很艱難，但結(jié)果是好的。我們體驗了工作的艱辛，也收獲了成績背后的喜悅。”回顧合肥市物業(yè)服務(wù)合同糾紛調(diào)解工作，合肥市物業(yè)管理協(xié)會會長程純潔感慨良多。
合肥市中級人民法院對全市兩級法院近三年審理的物業(yè)糾紛案件的梳理數(shù)據(jù)顯示，2020年至2022年，合肥市兩級法院共新收物業(yè)服務(wù)合同糾紛案件35130件，一審審結(jié)該類案件中適用小額訴訟程序的就達到27036件，占比78.63%。
合肥市中院民二庭副庭長、四級高級法官王養(yǎng)俊介紹說，在全市受理的物業(yè)糾紛案件中，超過97%是因拖欠物業(yè)費引發(fā)的糾紛，剩余不足3%是因業(yè)主更換物業(yè)公司、業(yè)主行使知情權(quán)以及業(yè)主不滿增值物業(yè)服務(wù)約定、小區(qū)公共收益、業(yè)主違章搭建、物管用房管理等引發(fā)的糾紛。
就是在這樣的背景下，合肥市物業(yè)管理協(xié)會成立了“合肥市物業(yè)管理協(xié)會物業(yè)合同糾紛調(diào)解中心”，并在合肥市房產(chǎn)局和各法院的支持下，2020年8月，調(diào)解中心首先在合肥市蜀山人民法院成立駐院物業(yè)合同糾紛調(diào)解工作室。
之后，在全面總結(jié)蜀山區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2021年7月，調(diào)解中心駐合肥市包河區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室掛牌成立，2022年4月，調(diào)解中心駐合肥市廬陽區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室掛牌成立，2022年7月，調(diào)解中心駐合肥市高新區(qū)人民法院物業(yè)調(diào)解工作室掛牌成立。
2022年10月，合肥某物業(yè)公司共計向法院起訴了40余件涉物業(yè)服務(wù)合同糾紛案件。包河區(qū)人民法院立案庭受理該批案件后，委托物業(yè)調(diào)解中心進行訴前調(diào)解。
物業(yè)調(diào)解中心的主辦調(diào)解員在接到案件后，第一時間會同調(diào)解中心駐包河法院調(diào)解工作室主任，一起研究分析該項目的物業(yè)服務(wù)合同和物業(yè)公司的訴訟請求，同時，與雙方當(dāng)事人進行充分溝通了解情況。經(jīng)過調(diào)解員的努力，該批案件的原告撤訴結(jié)案，僅僅十余天，該批案件全部調(diào)解成功。
在采訪中，程純潔將合肥市物業(yè)服務(wù)合同糾紛調(diào)解工作的經(jīng)驗總結(jié)為四點：業(yè)主認可、企業(yè)理解、法院歡迎、政府支持，并對行業(yè)協(xié)會開展糾紛調(diào)解工作提出五點建議：
一是將物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解的辦公地點盡量安置在法院，由法院提供辦公設(shè)施和場地，這樣更容易獲得當(dāng)事人的信任;
二是將物業(yè)管理行業(yè)調(diào)解(人民調(diào)解)與法院的司法調(diào)解結(jié)合，先進行試點，積累經(jīng)驗，逐步推廣;
三是物業(yè)服務(wù)糾紛調(diào)解需要“專業(yè)人干專業(yè)事”，最好是由律師和法律工作者承擔(dān)調(diào)解員角色;
四是要千方百計解決經(jīng)費問題，既要自行籌集，也要善于爭取法院和政府部門給予的補貼;
五是調(diào)解人員可以實行專兼職結(jié)合，邀請物業(yè)服務(wù)企業(yè)的負責(zé)人擔(dān)任兼職調(diào)解員，既發(fā)揮了專職調(diào)解員的法律專長，又發(fā)揮了兼職調(diào)解員的專業(yè)優(yōu)勢。
今年6月，合肥市十七屆人大常委會第十次會議聽取并審議了合肥市中級人民法院關(guān)于全市法院物業(yè)服務(wù)合同糾紛審判工作情況的報告，對于合肥市物業(yè)服務(wù)合同糾紛“化于未發(fā)、止于訴前、終于訴內(nèi)”的工作經(jīng)驗給予了充分肯定。
新時代的責(zé)任和使命
最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022年，人民法院一審受理民事行政案件1610.6萬件，訴前調(diào)解未進入立案程序的糾紛895萬件，超過一半的矛盾糾紛通過調(diào)解等非訴訟方式在成訴前得到有效化解。
目前，全國有人民調(diào)解委員會69.3萬個，基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)和重點領(lǐng)域、重點單位的組織網(wǎng)絡(luò)。2022年，通過人民調(diào)解方式化解的矛盾糾紛達1494萬件，其中人民法院委派委托調(diào)解成功675萬件;今年上半年調(diào)解矛盾糾紛877萬件，其中人民法院委派委托調(diào)解成功441萬件。
這些數(shù)據(jù)表明，人民調(diào)解將大量矛盾糾紛解決在了基層、化解在訴前，在基層矛盾糾紛化解中發(fā)揮了主渠道、主力軍作用。
2023年10月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域民事糾紛“總對總”在線訴調(diào)對接試點工作的通知》，選取北京、內(nèi)蒙古、浙江、福建、山東、廣東6省(區(qū)、市)開展試點，要求試點地區(qū)省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門從物業(yè)服務(wù)、房屋買賣、房屋租賃、建設(shè)工程合同糾紛調(diào)解中因地制宜選擇一項或多項開展試點。
其中，特別提到要發(fā)揮中國物業(yè)管理協(xié)會等5家全國性行業(yè)協(xié)(學(xué))會自律管理作用，共同成立全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域民事糾紛調(diào)解事務(wù)聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會，具體承擔(dān)對全國調(diào)解組織和調(diào)解員的日常管理職責(zé)。
該《通知》還就建立調(diào)解組織和調(diào)解員花名冊、開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立溝通會商機制、經(jīng)費保障、管理和服務(wù)、宣傳推廣、評估激勵體系等給出指導(dǎo)意見。
2023年11月6日，習(xí)近平總書記在會見全國“楓橋式工作法”入選單位代表時表示，要堅持和發(fā)展好新時代“楓橋經(jīng)驗”，為推進更高水平的平安中國建設(shè)作出新的更大貢獻。具體到物業(yè)糾紛調(diào)解工作來說，人民調(diào)解將承擔(dān)起更大的責(zé)任和使命。（原載于《中國物業(yè)管理》雜志2023年第11期）